Was kann der EU-Krisenfonds „RRF“?

Vor einem Jahr einigte sich der Europäische Rat grundsätzlich auf eine neue Recovery and Resilience Facility (RRF) als Hauptelement zur Eindämmung der wirtschaftlichen und sozialen Pandemiefolgen. Aus ihr sollen Investitionen und Vorhaben der Mitgliedstaaten finanziert werden, die Europa gleichzeitig „grüner, digitaler und krisenfester“ machen sollen. Nun wurden die ersten Investitionspläne von der Kommission genehmigt – Zeit für eine Zwischenbilanz.

Um was geht es eigentlich?

750 Mrd. Euro – diese Summe sollte nach monatelanger Diskussion unter dem Titel „NextGenerationEU“ für die Krisenbewältigung aufgewendet werden, zusätzlich zum regulären EU-Haushalt von etwa 1.200 Mrd. Euro für die Jahre 2021 bis 2027 und erstmalig durch eigene europäische Anleihen finanziert, ganz im Sinne einer antizyklischen Budgetpolitik.

Dieser neue Zugang wurde zum Teil als für die wirtschaftspolitische EU-Vertiefung historischer Durchbruch („Hamiltonian moment“) enthusiastisch begrüßt und unterschied sich massiv von der wenig erfolgreichen, auf Budgetkürzungen fixierten Krisenpolitik im Jahrzehnt zuvor. Nach zähen Verhandlungen blieb im Kern ein Volumen von rund 340 Mrd. Euro (zu laufenden Preisen) für die sogenannte Recovery and Resilience Facility (RRF, deutsche Bezeichnung Aufbau- und Resilienzfazilität), aus der jetzt – abgestuft nach EinwohnerInnenzahl, Krisenbetroffenheit und Einkommensniveau – Investitionen und Beschäftigungsprogramme der Mitgliedstaaten gefördert werden. Darüber hinaus stehen Kredite von knapp 400 Mrd. Euro zur Verfügung, die allerdings vorerst kaum beantragt wurden. (Der Zinsvorteil von bis zu einem Prozentpunkt dürfte derzeit weniger attraktiv sein als die Auflagen samt innenpolitischem Konfliktpotential und der hohe bürokratische Aufwand abschrecken.)

Wenngleich die RRF-Mittel für ein EU-weites Konjunkturpaket mit 2,3 % des BIP verteilt auf bis zu sechs Jahre ziemlich bescheiden sind und zu langsam fließen, konnte mit dem neuen Instrument einiges bewirkt werden:

1. Die RRF beendete vorerst die Debatte über eine Eurokrise 2.0 (in Kombination mit der expansiven Geldpolitik der EZB).
2. Eine noch nie dagewesene Kohärenz in der EU-Wirtschaftspolitik (durch die starke Verknüpfung mit dem Green Deal und der Einbettung in das europäische Semester) wurde vereinbart.
3. Anleihenfinanzierung: Die RRF kann so nicht nur stärker antizyklisch wirken, sondern wichtige strukturelle Reformen für die EU-Ebene anstoßen (EU safe asset, neue Eigenmittel).
4. Spillover-Effekte: Durch die gesamteuropäische Koordinierung wirkt die RRF um etwa ein Drittel stärker als wenn 27 Mitgliedstaaten jeweils für sich agieren.
5. Ein Rückgang der öffentlichen Investitionsquote konnte verhindert werden – trotz krisenbedingt höherem Druck auf die nationalen Haushalte.

Gleichzeitig darf die Wirkung der RRF aber auch nicht überschätzt werden. Obwohl besonders krisengebeutelte Länder mehr Geld erhalten, reichen die Mittel nicht, um die Asymmetrie ganz auszugleichen: Österreich und Spanien werden auch noch Ende 2022 das geringste Wirtschaftswachstum gegenüber dem Vorkrisenniveau aufweisen und Italien dieses noch gar nicht wieder erreicht haben. Punkto Beitrag zum Green Deal reicht ihr Gesamtvolumen bis 2026 nicht einmal aus, um die für die Klimaziele notwendigen zusätzlichen Investitionen eines Jahres abzudecken.

Die Pläne der Mitgliedstaaten

Dreh- und Angelpunkt für die konkrete Umsetzung der RRF sind die umfangreichen Pläne der Mitgliedstaaten (Recovery and Resilience Plans, kurz RRPs; in der deutschsprachigen Debatte auch bekannt als Aufbaupläne). Sie müssen den nicht minder umfangreichen Vorgaben entsprechen, die quasi auf eine „eierlegende Wollmilchsau der EU-Wirtschaftspolitik“ abzielen. Die Pläne sollten etwa den ökologischen und digitalen Wandel beschleunigen und abfedern, den sozialen und territorialen Zusammenhalt stärken, Arbeitsplätze schaffen und die Resilienz erhöhen – unter Einbindung der Sozialpartner, der Wissenschaft und anderer gesellschaftlicher Gruppen. Zugleich sollten alle in den Vorjahren in den länderspezifischen Empfehlungen identifizierten Reform- und Investitionsdefizite adressiert werden.

Ob die RRPs diesen Anforderungen genügen, hat die Kommission zu bewerten und der Rat letztlich zu entscheiden. Klare Vorgaben gab es nur hinsichtlich einer Mindestquote von 37 % für Klima- und 20 % für Digitalisierungsausgaben, der Rest war qualitativer Natur – mit entsprechend großem Ermessensspielraum für Kommission und Rat. Die Kommission hat allerdings bereits die Pläne von zwei Drittel der Mitgliedstaaten freigegeben, wovon zwölf auch schon vom Rat zur Durchführung beschlossen wurden. Die ersten Gelder werden also in Kürze fließen.

Eine vertiefte Auseinandersetzung mit einzelnen Dokumenten erscheint aus ArbeitnehmerInnenperspektive im Falle von Portugal oder auch Spanien lohnend: Dort wurde der jeweilige RRP in einem viel früher gestarteten, intensiveren Prozess unter besserer Einbeziehung der Sozialpartner erstellt und brachte ein kohärenteres Ergebnis – mit einem stärkeren Fokus auf soziale Verbesserungen (z. B. Qualifizierung, geförderter Wohnbau und soziale Dienstleistungen).

Vergleichende Analysen der vorliegenden Pläne sind bisher rar. Gute erste Überblicke finden sich etwa beim Think Tank des Europäischen Parlaments oder Bruegel, zudem spezifische Auswertungen wie „zukunftsfitte“ Transformationswirkung; weitere – etwa zur Rolle der Sozialpartner – werden folgen.

Der RRP der österreichischen Bundesregierung

Der am 30.4. offiziell eingereichte österreichische RRP übersteigt mit einem Gesamtvolumen von 4,5 Mrd. Euro die etwa 3,5 Mrd. Euro, die Österreich voraussichtlich zustehen. Darin sind Investitionsvorhaben wie ein weiterer Breitbandausbau (891 Mio.), umweltfreundliche Mobilität (849 Mio., davon gut zwei Drittel für die Bahn) oder Teile der Investitionsprämie für Unternehmen enthalten. Zusätzlich enthält der Plan zahlreiche Reformmaßnahmen, u. a. das sogenannte Pensionssplitting, eine öko-soziale Steuerreform oder die Reform des Erneuerbaren Ausbaugesetzes.

Schon am 13. Juli hat der Rat den Plan aufgrund der positiven Bewertung der Europäischen Kommission freigegeben. Im Gegensatz zur Europäischen Kommission gab es in Österreich selbst durchaus Kritik, bspw. vom ÖGB oder bereits im Vorfeld von der Allianz „Wege aus der Krise“. Insbesondere gemessen an den konkreten Vorschlägen der Arbeiterkammer für den nationalen RRP, die schon zu einem frühen Zeitpunkt an die Bundesregierung herangetragen wurden, bleibt der Plan hinter den Erwartungen zurück. Unbeschadet der zahlreichen positiven Elemente lässt sich kritisch festhalten, dass

• die Einbindung der Sozialpartner oder gar breiterer Bevölkerungsteile nicht in einem ausreichenden Maß stattgefunden hat;
• nur die Hälfte der von der EU zur Verfügung gestellten Mittel tatsächlich neue Investitionen sind, die in der bisherigen Budgetplanung nicht berücksichtigt waren;
• der Plan sozial ausgewogener sein sollte (zu wenige arbeitsmarktpolitische Impulse, Armutsbekämpfung nur ein Randthema); dazu kommt, dass der Plan gerade in den wenigen sozial ausgerichteten Bereichen zu wenig zusätzliche Investitionen bringt, sondern primär auf eine Budgetentlastung abzielt (Umschulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen, Bereitstellung von digitalen Endgeräten für Schülerinnen und Schüler, Maßnahmen im Gesundheitsbereich); 
• einzelne wichtige Maßnahmen fehlen (z. B. Arbeitsstiftungen für sozial-ökologische Transformation, Programm Next Generation@work, AK-Chancenindex, Fonds zur Begleichung pandemiebedingter Mietrückstände, Aufstockung des kommunalen Investitionsprogramms);
• manche Maßnahmen zu gering dotiert sind (Bekämpfung Energiearmut, Ausbau Elementarpädagogik);
• nicht die Chance ergriffen wurde, den Plan in ein Gesamtkonzept für eine sozial-ökologische Transformation zu integrieren.

Da die RRF nun zum Teil bereits geplante Ausgaben fördert, sollten die so im Bundesbudget frei werdenden Mittel unbedingt für eine Investitionsoffensive bzw. ein Arbeitsmarktpaket verwendet werden.

Troika für alle?

Befürchtungen im Vorjahr, die RRF könnte zu einer Troika 2.0 werden, also ein „Werkzeug zur Umsetzung neoliberaler Kürzungspolitik“, haben sich in ihrer Substanz vorerst nicht bestätigt. Die Kommission scheint in den Vorverhandlungen nicht nachdrücklich auf neoliberale Strukturreformen bestanden zu haben. Auch beurteilt sie die final eingereichten Pläne bislang gleichermaßen positiv. Einzige Ausnahme bildet bisher der RRP aus Ungarn, bei dem die Kommission – ohne offizielle inhaltliche Begründung – noch zu keiner abschließenden Bewertung gekommen ist, trotz Verstreichen der Frist von zwei Monaten.

Allerdings entsprechen die Vereinbarungen methodisch sehr wohl den gefürchteten „Memoranda of Understanding“ der Troika – und damit potenziell einer „Reichweitenerweiterung neoliberaler Politiken“. So werden in den Anhängen zu den (ohnehin bereits umfangreichen) Durchführungsbeschlüssen unzählige Einzelmaßnahmen und Zwischenschritte minutiös aufgelistet, deren Einhaltung die Bedingung für die Auszahlungen der Teilbeträge ist. Beispiel Österreich: Auf 150 Seiten werden 171 Maßnahmen gelistet, die zu sechs Teilzahlungen führen, sofern die Kommission gemäß RRF-Verordnung zum Ergebnis kommt, dass „die einschlägigen Etappenziele und Zielwerte […] in zufriedenstellender Weise erreicht wurden“ bzw. zuvor Erreichtes nicht wieder rückgängig gemacht wurde.

Das Problem dabei ist nicht die übliche Einzelprojektkontrolle, sondern die gebündelte Bewertung von Investitionsprojekten mit Reformschritten, die demokratischer Willensbildung vorgreifen. Wenn nun beispielsweise die von der Regierung anvisierte „öko-soziale Steuerreform“ doch nicht 2022 in Kraft tritt, wäre eine wichtige Bedingung für die zweite Auszahlung von 862 Mio. Euro an Österreich nicht erfüllt. Wenn es zu einer Verzögerung kommt, ist das Gesamtpaket dann trotzdem „in zufriedenstellender Weise erreicht“? Und sollte bis 2026 eine Regierung dieses nochmals aufschnüren – wie weit darf sie gehen, um die Auszahlung der letzten Tranche nicht zu gefährden?

Noch schwieriger wird es bei einem anderen aktuellen Beispiel, der spanischen Pensionsreform: Diese zielt u. a. auf die Sicherung der Kaufkraft und Abschaffung eines (Kürzungs-)Automatismus ab, also eine „Angleichung“ an die österreichische Praxis. An diesem Punkt verwies die Kommission allerdings auf die länderspezifische Empfehlung aus 2019, wonach die Nachhaltigkeit des Pensionssystems gesichert werden muss. Im Ergebnis enthält die Vereinbarung nun einen Kompromiss, wonach eine Ersatzregelung für den Automatismus beschlossen werden und die spanische Regierung 2022 neue Projektionen erstellen muss, die die langfristige Nachhaltigkeit zeigen. Wie aus der Pensionsdebatte in Österreich bekannt, gibt es jedoch höchst unterschiedliche Interpretationen, was darunter zu verstehen ist.

Insgesamt hat die Kommission nun mehrere tausend Maßnahmen dieser Art zu überprüfen und bewerten. Eine immense Herausforderung mit Potential für Konflikte, selbst wenn diese von der Kommission gar nicht aktiv gesucht werden. Verschärfend wirkt nämlich das Einspruchsrecht für jeden einzelnen Mitgliedstaat (den die „geizigen Vier“ im Vorjahr noch in die Grundsatzeinigung hineinverhandelt haben), das zwar Auszahlungen gegen eine qualifizierte Mehrheit nicht gänzlich verhindern, aber bis zu drei Monate verzögern kann. Bis 2026 bietet sich dementsprechend insbesondere in „Nettozahler“-Staaten laufend die Möglichkeit, mit Blick auf die nationale Debatte die Zahlungsstopp-Karte zu spielen – auf Kosten der europäischen Politikfähigkeit.

Economic Governance – wieder alles beim Alten?

Der Fokus auf Krisenbekämpfung und RRPs bei gleichzeitiger Aussetzung des schärfsten wirtschaftspolitischen Steuerungsinstruments der EU, dem sogenannten Stabilitäts- und Wachstumspakt, führte 2020/21 zu einigen Abweichungen vom üblichen Steuerungsprozess, dem sogenannten Europäischen Semester (so gab es keine Länderberichte und länderspezifische Empfehlungen, sondern lediglich an den Euroraum insgesamt). Der in Aussicht gestellte Fokus auf die UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung reduzierte sich auf die sinngemäße Feststellung in der Jahresstrategie, dass die RRF ohnehin im Einklang mit den SDGs sei plus jeweils eines Kastens in der Analyse der RRPs (z. B. Österreich), in dem relativ unsystematisch lediglich auf einzelne Indikatoren aus dem Eurostat-Scoreboard eingegangen wird. Nicht viel besser ist es um die Implementierung der sozialen Säule bestellt.

Für den mit der Rede zur Lage der Union im September startenden neuen Steuerungszyklus ist mit einer weitgehenden Rückkehr zum alten Prozess zu rechnen, allerdings erweitert um ein Monitoring der RRPs. Ähnlich wie bei den Troika-Programmen, die einen halbjährlichen „Post Programm Surveillance“-Bericht vorsehen, könnte es vor den halbjährlichen Auszahlungen also zusätzliche „Länderberichte light“ geben. Größere weitere Änderungen sind jedoch erst dann zu erwarten, wenn die „Economic Governance Review“, die im Herbst wieder aufgenommen werden soll, abgeschlossen wird.

Die Governance-Reform wird auch für die konkrete wirtschaftspolitische Ausrichtung entscheidend sein, insbesondere in der Budgetpolitik. Kommt es zu keiner Änderung des Regelwerks, ist bereits im Frühjahr 2022 mit einem Wechsel von expansiver auf restriktive Ausrichtung zu rechnen, wenn die Kommission in den länderspezifischen Empfehlungen für 2023 die vermeintlich „notwendigen“ Kürzungen festlegen muss.

Schlussfolgerungen

© A&W Blog

Mit der RRF wurde die europäische Wirtschaftspolitik um ein Instrument erweitert, das sowohl zur kurzfristigen Krisenbewältigung als auch zur langfristigen Ausrichtung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag leistet. Wenn die noch aufgeschobene Finanzierungsfrage gelöst wird (die Kredite können nicht wie üblich durch neue Kredite refinanziert werden, sondern müssen bis 2058 mittels neuer Eigenmittel getilgt werden), wird sich folglich die Frage nach einer Fortsetzung stellen, auch wenn diese aktuell nicht geplant ist – und es noch nicht einmal eine Rechtsgrundlage jenseits von Notsituationen wie der Pandemie gibt.

Ihr ausufernder operativer Aufwand wirbelte die bisherige wirtschaftspolitische Steuerung gehörig durcheinander. Mit den detaillierten Vereinbarungen über die zu treffenden Maßnahmen zur Auszahlung weiterer Tranchen hat die Kommission zukünftig ein starkes Druckmittel. Welche neue Normalität sich etabliert, wird auch von der angekündigten Governance-Reform abhängen. Erst in Kombination mit der Handhabung der (reformierten?) Fiskalregeln wird sich bewerten lassen, ob die RRF ausreichend ambitioniert war, um die von Covid-19 ausgelöste Sozial- und Wirtschaftskrise in Europa zu überwinden.