Trotz deutlich steigender Lebenserwartung, massiven Anstiegs der Zahl der Älteren und einer weiterhin guten Absicherung auch für die heute Jüngeren wachsen in Österreich die öffentlichen Pensionsausgaben gemessen am BIP nur äußerst moderat. Der am 7. März veröffentlichte Länderbericht der EU-Kommission für Österreich enthält auch erste Schlüsselergebnisse der aktuellen – noch nicht publizierten – Langfristprojektionen der alterungsbedingten Ausgabenentwicklung (The 2018 Ageing Report) und diese liefern in mehrfacher Hinsicht aufschlussreiche Erkenntnisse.
Demografischer Wandel, Angemessenheit und „finanzielle Nachhaltigkeit“
Eine sachliche Analyse der langfristigen Pensionsausgabenentwicklung bedarf vorweg einiger Klarstellungen: Eine zentrale Aufgabe eines hochwertigen Alterssicherungssystems ist, auch unter sich deutlich erschwerenden Rahmenbedingungen (massive Verschiebungen in der Altersstruktur) eine gute und verlässliche Absicherung im Alter (Angemessenheit) sicherzustellen. Dazu gehört auch, dass sich der demografisch bedingte Ausgabenanstieg in einem politisch akzeptierten Rahmen bewegt und damit das System insgesamt auch als „finanziell nachhaltig“ angesehen werden kann. Die „finanzielle Nachhaltigkeit“ ist insofern von großer Bedeutung für ein Pensionssystem, als die Verlässlichkeit des in Aussicht gestellten Sicherungsniveaus voraussetzt, dass sich deren künftige Finanzierung auch darstellen lässt. Anders gesagt: Es hat wenig Wert, eine gute Absicherung im Alter zu versprechen, wenn diese nicht auf einer glaubwürdigen Finanzierungsperspektive basiert.
Ein Pensionssystem kann dann als „finanziell nachhaltig“ bewertet werden, wenn heutige Leistungsversprechen auch in Zukunft eingelöst, d. h. finanziert werden können. „Finanzielle Nachhaltigkeit“ ist selbstverständlich ein politisches Konzept und es gibt keine unumstrittene wissenschaftliche Definition derselben und auch keine Möglichkeit, nachhaltige Werte wissenschaftlich unstrittig herzuleiten. Ein breiter gesellschaftlicher Konsens darüber, was wie finanziert werden soll, trägt dabei zweifellos zur Systemnachhaltigkeit bei.
Angesichts des erwarteten massiven Anstiegs der Zahl der Älteren erscheint es einleuchtend, dass im Sinne von Generationengerechtigkeit für eine adäquate Alterssicherung langfristig ein zumindest moderater Anstieg der relativen Pensionsausgaben bewusst in Kauf genommen werden muss. Das heißt, dass für die anteilsmäßig deutlich wachsende Bevölkerungsgruppe der Älteren zukünftig auch ein etwas größeres Stück des (wachsenden) Gesamtkuchens reserviert werden sollte, um auch den heute Jüngeren gute Sicherungsniveaus gewährleisten zu können und steigende Altersarmut zu vermeiden. Jeden auch noch so moderaten Anstieg öffentlicher Pensionsausgaben als Ausdruck „mangelnder finanzieller Nachhaltigkeit“ zu diskreditieren, belegt hingegen eine politische Werthaltung, die angesichts des Ausmaßes der demografischen Verschiebungen nur als widersinnig bezeichnet werden kann.
Klare Bestätigung der österreichischen Reformstrategie durch EU-Langfristprojektionen
Die österreichischen Pensionsreformen sind letztlich – nach Abwehr der Regierungspläne zur Pensionsreform 2003 – nicht dem internationalen pensionspolitischen Mainstream einer Kosten- und Risikoverschiebung gefolgt, der seit gut 20 Jahren unter dem Vorwand des demografischen Wandels ein Zurückdrängen umlagefinanzierter öffentlicher Pensionen und eine Verlagerung hin zu kapitalgedeckter privater bzw. betrieblicher Vorsorge betreibt. Österreich setzt weiterhin auf ein starkes öffentliches, breit einbindendes, einheitliches Pensionssystem. Die Dämpfung der Ausgabenentwicklung erfolgt dabei nicht durch eine pauschale, deutliche Reduktion der öffentlichen Pensionen, sondern durch eine Anpassung der Leistungszusage – auch zukünftig gute Sicherungsniveaus, allerdings bei im Durchschnitt merklich späterem Pensionsantritt – sowie durch die Angleichung der großzügigeren Sondersysteme für BeamtInnen an die allgemeine Pensionsversicherung.
Während sich mittlerweile in vielen Ländern eine angemessene Absicherung im Alter nicht einmal auf Basis deutlich überhöhter Renditeannahmen in der kapitalgedeckten Vorsorge darstellen lässt, bietet das österreichische Pensionskonto auch den heute Jüngeren grundsätzlich sehr gute Sicherungsniveaus. Aber lässt sich das angesichts der Alterung auch finanzieren?
Aktuelle EU-Langfristprojektionen zu alterungsbedingten Ausgabenentwicklungen
Basisszenario
Das Basisszenario des Ageing Reports 2018 geht für Österreich bis zum Ende des Projektionszeitraums 2070 von einem starken Anstieg der Lebenserwartung um 7,3 Jahre (Männer) bzw. 6,4 Jahre (Frauen) und der Zahl der über 65-Jährigen von 1,6 Mio. auf 3,1 Mio., also um über 90 % aus. Der Anteil der Älteren an der ebenfalls steigenden Gesamtbevölkerung würde demnach um 64 % deutlich zunehmen. Gleichzeitig wird über den gesamten Projektionszeitraum hinweg aber nur ein sehr geringer Anstieg des effektiven Erwerbsaustrittsalters – dieses wird oft verkürzt als „effektives Pensionsalter“ bezeichnet – um 0,7 Jahre angenommen. Trotzdem würden die öffentlichen Pensionsausgaben von aktuell knapp 14 % des BIP im Basisszenario bis etwa 2040 auf nur knapp 15 % ansteigen und sich bis 2070 wieder auf 14,3 % reduzieren. Die Ergebnisse entsprechen wenig überraschend weitestgehend jenen des Basisszenarios des Ageing Reports 2015 (bei einem leicht gesunkenen Ausgangswert liegt der Maximalwert geringfügig höher, der Endwert geringfügig niedriger als im Bericht von 2015). Auf Basis dieser Werte lässt sich jedenfalls kein Horrorszenario von der „drohenden Unfinanzierbarkeit“ der Pensionen konstruieren. Die Aufrechterhaltung einer guten und verlässlichen Absicherung im Alter trotz massiver Verschiebungen in der Altersstruktur sollte uns maximale Mehrausgaben bis etwa 2040 von rund einem BIP-Prozentpunkt jedenfalls wert sein. Zur Verdeutlichung der Größenordnung: In der Pensionsversicherung beträgt die voraussichtliche Verminderung der Pensionsausgaben von 2014 auf 2017 0,4 BIP-Prozentpunkte.
Szenario 1 – ansteigendes effektives Pensionsantrittsalter
Noch interessanter als das Basisszenario erscheint das – im Länderbericht ebenfalls ausgewiesene – Szenario eines deutlich stärkeren Anstiegs des „effektiven Pensionsalters“. Hier wird – durchaus der österreichischen Reformstrategie und der bisherigen Entwicklung folgend – von einer sukzessiven Annäherung des „effektiven Pensionsalters“ (gemeint ist offensichtlich das effektive Erwerbsaustrittsalter) an das gesetzliche Pensionsalter ausgegangen. Während das Basisszenario von einem voraussichtlich deutlich zu geringen Anstieg des effektiven Erwerbsaustrittsalters (0,7 Jahre) ausgeht, sind die hier getroffenen Annahmen sehr ambitioniert. Für deren Erreichen bräuchte es neben den bereits erfolgten Weichenstellungen im Pensionssystem wohl vor allem auch wesentlich stärkere Anstrengungen in Richtung alternsgerechter Arbeitsplätze, Prävention und Rehabilitation sowie deutliche Einstellungsänderungen im Unternehmenssektor gegenüber älteren ArbeitnehmerInnen.
Das höhere effektive Pensionsantrittsalter führt hier nicht nur zu höheren durchschnittlichen Pensionsleistungen, sondern gleichzeitig auch zu einer stärkeren Stabilisierung der relativen Pensionsausgaben. Diese würden nahe um 14 % des BIP – mit einem von der EU-Kommission ausgewiesenen maximalen Wert von rund 14,3 % – schwanken. Tatsächlich geht es hierbei nicht um zusätzliche Ausgabendämpfungen, sondern um eine sinnvolle Ausgabenglättung, denn den Einsparungen durch den späteren Pensionsantritt (kürzere durchschnittliche Bezugsdauer) stehen dann höhere Pensionsleistungen gegenüber.
Szenario 2 – Anbindung des gesetzlichen Pensionsalters an die fernere Lebenserwartung
Auch das dritte ausgewiesene Szenario „Anbindung des gesetzlichen Pensionsalters an die Lebenserwartung“ ist äußerst aufschlussreich und bestätigt die eindringlichen Warnungen vor einem solchen Irrweg: Die relativen Ausgaben liegen hier in den nächsten drei Jahrzehnten etwas höher als im Szenario „steigendes effektives Pensionsalter“, brechen dann aber stark ein und würden gegen Ende des Projektionszeitraums mit nur mehr rund 12 % deutlich unter dem aktuellen Niveau liegen. Bei gleichzeitig massivem Anstieg der Zahl der dann älteren Menschen! Mit anderen Worten: Die heute jüngeren müssten demnach künftig trotz deutlich späteren Pensionsantritts mit erheblich niedrigeren Leistungen auskommen, ohne dass es hierfür irgendeine „Notwendigkeit“ gäbe. Die Darstellung eines solchen Vorschlags als sinnvolle Antwort auf die demografische Entwicklung oder gar als Beitrag zur „Sicherung der Pensionen der heute Jüngeren“ kann nur als Unsinn bezeichnet werden.
Ebenso abstrus wie entlarvend ist die Einschätzung der drei Szenarien im Länderbericht selbst: Zur Angemessenheit von Pensionen findet sich darin kein Wort, der Fokus liegt ausschließlich auf der „finanziellen Nachhaltigkeit“ – und hier werden scheinbar geradezu absurde Wertungskriterien zugrunde gelegt. Die EU-Kommission versteht offensichtlich – im Gegensatz zu der Betonung der Wichtigkeit angemessener und verlässlicher Pensionen in ihren Grundsatzpositionierungen – nicht die Sicherstellung angemessener Alterseinkommen, sondern die relative Verminderung öffentlicher Pensionsausgaben als prioritäre Zielsetzung. Während die ersten beiden Szenarien (massive Alterung, gute Absicherung, moderater Ausgabenanstieg bzw. weitgehend stabile Ausgabenentwicklung) als „Beleg für ein mittleres finanzielles Risiko“ gewertet werden, sieht man im dritten Szenario (massive Alterung, schlechtere Absicherung, deutlich sinkende öffentliche Pensionsausgaben gemessen am BIP) einen positiven Beitrag zur Erreichung eines „geringen finanziellen Risikos“! Für die EU-Kommission scheint „finanzielle Nachhaltigkeit“ erst dann gegeben zu sein, wenn trotz massiver Zunahme der Zahl der Älteren die öffentlichen Pensionsausgaben deutlich reduziert werden – eine gute Absicherung spielt scheinbar keine Rolle. Wenn Empfehlungen der EU-Kommission auf derart abstrusen Werthaltungen basieren, die den dringenden Bedürfnissen der Menschen nach einer guten und verlässlichen Alterssicherung diametral entgegengerichtet sind, darf man sich über die besorgniserregende zunehmende EU-Verdrossenheit nicht wundern. Die österreichische Politik wird jedenfalls gut beraten sein, auch zukünftig derartigen Empfehlungen nicht zu folgen.
Schlussfolgerungen der EU-Kommission neuerlich auf dem Holzweg