Privatisierung von Sozialwohnungen?

14. September 2018

Der Verkauf der Muttergesellschaft der Wohnbaugenossenschaft WBV-GÖD an einen privaten Investor sorgte in den letzten Monaten für Schlagzeilen. Auch wenn Aussagen wie „Die Stadt Wien verliert 3000 Sozialwohnungen“ im konkreten Fall irreführend oder schlichtweg falsch sind – ganz allgemein gilt es natürlich zu verhindern, dass gemeinnützig errichtete Wohnungen zum Spielball privater Profitinteressen werden, wie die negativen Beispiele aus der Vergangenheit in England, Deutschland oder auch Österreich (z. B. BUWOG) zeigen. Mit dem Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) gäbe es dafür grundsätzlich ein wirksames Instrument. Es muss jedoch im Sinne des Grundsatzes „gemeinnützig errichtet – immer gemeinnützig“ und mit einer Stärkung des Kostendeckungsprinzips verbessert werden.

Was war geschehen? Die (mittlerweile in Wohnbauvereinigung GFW Gemeinnützige GmbH umbenannte) Wohnbauvereinigung der Gewerkschaft öffentlicher Dienst gemeinnützige Ges.m.b.H (kurz WBV-GÖD) wurde bereits 2004 von einer privaten Beteiligungsgesellschaft gekauft; deren Eigentümer haben sie vor Kurzem um circa sechs Millionen Euro weiter verkauft. Angeblich wurden so 3000 Wohnungen im Wert von rund 700 Millionen Euro „privatisiert“. Gleich mehrere hundert Millionen Euro „mitverkaufte“ Schulden fielen in den meisten Berichterstattungen unter den Tisch. Besonders pikant ist der Vorwurf von manchen Medien und PolitikerInnen, dass hier Sozialwohnungen viel zu billig verschleudert wurden, wo doch in einem den betroffenen Fachkreisen und auch den Medien bekannten Gutachten des Revisionsverbandes u. a. von einem gesetzwidrig überhöhten (!) Kaufpreis die Rede ist.

Vor der Bewertung des konkreten Anlassfalls lohnt also zunächst ein genauerer Blick auf die Rahmenbedingungen – die maßgeblich durch das Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz (WGG) bestimmt werden.

Wohnungsgemeinnützigkeit: Begrifflichkeit, rechtliche Rahmenbedingungen und Interessenlagen

Als „Sozialwohnungen“ werden im allgemeinen Sprachgebrauch einerseits die Wohnungen im Eigentum von Gebietskörperschaften bezeichnet (insbesondere die ca. 220.000 Wohnungen der Stadt Wien), andererseits die „Genossenschaftswohnungen“, das sind die (österreichweit ca. 650.000) Mietwohnungen im Eigentum gemeinnütziger Bauvereinigungen (GBVs) – die wiederum überwiegend gar keine Genossenschaften sind, sondern Kapitalgesellschaften.

Die Eigentümerstellung einer Gebietskörperschaft oder einer GBV sagt aber noch nichts darüber aus, ob es sich (immer) um „geförderte“ Wohnungen handelt, ob sie also tatsächlich mithilfe von Wohnbauförderungsmitteln errichtet wurden. Es gibt einerseits Wohnungen von GBVs, die gänzlich ohne Fördermittel errichtet wurden, andererseits hunderttausende Immobilien im Eigentum anderer Personen und Firmen, in denen erhebliche öffentliche Fördermittel stecken. Eigentlich sollten all diese Wohnungen nachhaltig „sozial gebunden“ sein, und zwar mindestens in dem Sinn, dass eine renditemaximierende Vermietung auf Bestanddauer des Gebäudes – mangels persönlichen Wohnbedarfs der geförderten EigentümerInnen – unzulässig sein muss und eine Weitergabe nur innerhalb bestimmter Preisgrenzen erfolgen darf.

Solchen Mietobergrenzen unterliegen prinzipiell Wohnungen, die von Bauvereinigungen errichtet wurden, die gemeinnützig im Sinne des WGG sind. Entscheidend ist dabei nicht, ob private oder öffentliche EigentümerInnen hinter einer GBV stehen, sondern ob und wie GBVs ihrem gesetzlichen Auftrag nachkommen. Eine „Privatisierung von Sozialwohnungen“ ist schon deshalb kein Skandal, weil Banken und Versicherungen, aber auch Stiftungen und andere Privatpersonen seit Jahrzehnten EigentümerInnen (d. h. GesellschafterInnen, AktionärInnen oder GenossenschafterInnen) von GBVs sind. Seitdem BUWOG, WAG und Co tatsächlich privatisiert wurden und nicht mehr gemeinnützig sind, stehen gerade einmal 20 der insgesamt ca. 180 GBVs im Eigentum von Gebietskörperschaften, alle anderen sind immer schon „privatisiert“ – und immer noch gemeinnützig.

Allerdings gibt es Einschränkungen für den Besitz von GBV-Anteilen. GBVs dürfen nicht unter dem überwiegenden Einfluss von Personen oder Personengesellschaften stehen, die in den Wohnungsbau selbst involviert sind – insbesondere beim Bau und dessen Organisierung. Offensichtlich geht der Gesetzgeber von einer erhöhten Gefahr nachteiliger Interessenkollisionen aus.

Vermögensbindung und Kostendeckung als zentrale Prinzipien

Das WGG regelt für die gesamte gemeinnützige Wohnungswirtschaft, dass sie

ihre Tätigkeit unmittelbar auf die Erfüllung dem Gemeinwohl dienender Aufgaben des Wohnungs- und Siedlungswesens zu richten,
Wohnungen zu begrenzten Preisen zu errichten, zu verwalten und zur Verfügung zu stellen,
ihr Vermögen der Erfüllung solcher Aufgaben zu widmen und
ihren Geschäftsbetrieb regelmäßig prüfen und überwachen zu lassen hat.

Ein direktes Verbot der Gewinnerzielung gibt es nicht, auch wenn die Mietenbegrenzung die Gewinnmöglichkeiten wesentlich einschränkt. Zusätzlich ist die Gewinnausschüttung an die EigentümerInnen (GesellschafterInnen, AktionärInnen oder GenossenschafterInnen) auf maximal 3,5 Prozent ihrer Kapitaleinlagen beschränkt. Der Rest ist für gemeinwirtschaftliche Aufgaben einzusetzen und fließt somit in die Rücklagen. Diese sind auch notwendig, um weiterhin neue, günstige Wohnungen bauen zu können, da auch große Wohnbaukredite nicht nur mit Immobilien als Sicherheit vergeben werden. Im Gegenzug für die Gewinnbeschränkung sind die GBVs von der Körperschaftsteuer befreit.

Im Spannungsfeld zwischen möglichst günstigen Mieten im Bestand und dem Auftrag zum auch eigenkapitalfinanzierten Neubau ist im WGG beim Verhältnis der GBVs zu ihren WohnungsmieterInnen und -käuferInnen das sogenannte Kostendeckungsprinzip schon immer nicht ganz strikt eingehalten: Die gesetzlichen Mieten und Kaufpreise sollten und durften (nur) wenige Prozent mehr Einnahmen zulassen, als zur Refinanzierung der Herstellungskosten notwendig sind. Und: Nach Ausfinanzierung der Herstellungskosten zahlen MieterInnen nicht nur die laufenden Betriebs- und Instandhaltungskosten, sondern zusätzlich auch eine „Grundmiete“ von derzeit 1,80 €/m²; diese fließt vornehmlich in die Rücklagen der GBVs und soll zur Finanzierung neuer Wohnbauten dienen. Ein System, das man durchaus als nachhaltigen Generationenausgleich bezeichnen kann.

Um Spekulation zu verhindern und das Vermögensbindungsprinzip zu sichern, ist weiters normiert, dass der Erwerb von Anteilen an einer Bauvereinigung der Zustimmung der Landesregierung bedarf, bei sonstiger Rechtsunwirksamkeit. Und: Die Zustimmung ist zu versagen, wenn der Verkäufer als Kaufpreis mehr erhält, als die eingezahlten Einlagen betragen. Ein Kaufpreis über dem eingezahlten Nennkapital ist damit idR rechtswidrig. Seit dem Mai 2018 ist nun auch geklärt, dass diese Beschränkung auch indirekt gilt, also wenn Anteile der Muttergesellschaft übertragen werden.

Im Übrigen: Nicht nur der Erwerb von Anteilen an einer Bauvereinigung ist genehmigungspflichtig, sondern auch der Verkauf einzelner Gebäude/Wohnhausanlagen von einer GBV an jemanden, der keine gemeinnützige Bauvereinigung ist.

Aufweichung des Kostendeckungsprinzips

Der Grundsatz der (fast nur) kostendeckenden Preise und Entgelte wurde jedoch in mehreren Novellierungen des WGG erheblich aufgeweicht und weckte Begehrlichkeiten mancher EigentümerInnen von GBVs und von ImmobilienspekulantInnen.

Eine wesentliche Änderung kam mit der Wohnrechtsnovelle 2002: Wollen Privatpersonen eine Wohnung von einer GBV kaufen, können sie seitdem einen gesetzwidrig überhöhten Preis (z. B. gilt für Neubaueigentumswohnungen eine gesetzliche Preisobergrenze in der Höhe der Herstellungskosten mit einem Aufschlag von maximal fünf Prozent) nur noch dann bekämpfen, wenn die Wohnung teurer ist als vergleichbare freifinanzierte Objekte.

Freilich ist diese völlig unverständliche Regelung der – ebenfalls nicht wirklich in ein nachhaltiges WGG-System passenden – Tatsache geschuldet, dass KäuferInnen von GBV-Neubauwohnungen ihrerseits auch völlig unbegrenzte Marktmieten und Preise verlangen dürfen, wenn sie diese Sozialwohnungen selber vermieten oder verkaufen. Diesen Vorteil der völlig freien Vermietbarkeit ihrer Wohnungen genießen auch die MieterInnen, die ihre Wohnungen im Rahmen der populären „Mietkaufmodelle“ nachträglich erwerben. Gewerbliche KäuferInnen von GBV-Wohnungen sind (wie GBVs selbst) zwar immerhin bei der Vermietung an die WGG-Obergrenze gebunden, jedoch haben sie bei der Weiterveräußerung auch das Privileg, als Kaufpreis den Marktpreis verlangen zu können; die KäuferInnen können einen gesetzwidrig überhöhten Kaufpreis in der Regel nicht bekämpfen.

„Echte“ Privatisierung von Sozialwohnungen!?

Ab wann haben „wir“ als Gesellschaft den „Verlust“ von Sozialwohnungen wirklich zu beklagen? Jedenfalls dann, wenn geförderte und/oder gemeinnützige Wohnungen zu Preisen oder Mieten angeboten werden, die für weite Teile der Bevölkerung nicht mehr leistbar sind. Die nachhaltige Zurverfügungstellung günstigen Wohnraums für mehrere Generationen und die Schaffung neuen günstigen Wohnraums ist im Bereich des WGG durch die Miet- und Preisobergrenzen und das Vermögensbindungsprinzip gesichert.

Beides gilt dann nicht mehr, wenn die im Regime der Gemeinnützigkeit geschaffenen Wohnungen in das Eigentum der MieterInnen übergeführt werden. Eine laufende Privatisierung von Sozialwohnungen findet also tatsächlich vor allem im Rahmen der sogenannten Mietkaufmodelle statt. Immer wieder werden solche Wohnungen am freien Wohnungsmarkt angeboten, zu Mieten von 13 Euro/m² und mehr oder zu Kaufpreisen doppelt so hoch, als die ehemaligen MieterInnen selber bezahlt haben.

Wenn eine GBV die Gemeinnützigkeit verliert, entweder weil sie ihr entzogen wird oder weil dies per Gesetz angeordnet wurde (berühmtes Beispiel: BUWOG), gilt jedenfalls das Vermögensbindungsprinzip für die erwirtschafteten Erträge nicht mehr. Im Verhältnis zu den MieterInnen sind aber die zivilrechtlichen Bestimmungen des WGG weiter anzuwenden. Mieterhöhungen muss man also eigentlich nicht fürchten. Hier rächen sich dann aber die Gesetzesänderungen aus der WRN 2002; vielleicht waren sie ja aber auch als Mitgift für die KäuferInnen dieser ehemals im öffentlichen Eigentum stehenden Bauvereinigungen gedacht: Wie man als frühere gemeinnützige Bauvereinigung mit dem ehemals sozial gebundenen Vermögen Kasse machen kann, zeigt die BUWOG laufend vor; auch wenn und obwohl ja noch weiterhin die zivilrechtlichen Bestimmungen des WGG gelten, also auch die Preisbegrenzungen. Anstatt dass eine 100 m² große Wohnung zum gesetzlich zulässigen Preis von 386 Euro zuzüglich Betriebskosten und Umsatzsteuer an eine junge Familie vermietet wird, wird diese Wohnung mit einem Preis von fast 300.000 Euro zum Kauf angeboten. Dass dieser Preis von einer jungen Familie in der Regel nicht finanziert werden kann, die Bruttomiete von ca. 700 Euro aber sehr wohl leistbar gewesen wäre, führt vor Augen, dass der Verkauf der ehemals bundeseigenen Gesellschaften wirklich zum Verlust zigtausender Sozialwohnungen geführt hat.

Um (wieder) ein nachhaltiges System gemeinnütziger Preisbindung sicherzustellen, sollte ausnahmslos jede gemeinnützig errichtete Wohnung während ihrer gesamten „Lebensdauer“ nur zu gemeinnützigen Konditionen verkauft oder vermietet werden, nach dem Grundsatz „einmal WGG, immer WGG“.

Auftrag an GBVs im Widerspruch zu den Interessen ihrer EigentümerInnen!?

Dieser Grundsatz ist aber nur dann sinnvoll, wenn die Grundprinzipien des WGG im Gesetz selbst erhalten bleiben und auch wiederhergestellt werden. In Zeiten geradezu explosionsartiger Wertsteigerungen von Immobilien, vor allem in den Ballungsräumen, besteht eine erhöhte Gefahr, dass die GBVs selbst bzw. ihre EigentümerInnen auf eine „Flexibilisierung“ der Gemeinnützigkeit drängen, um mit ihren Wohnungen „mehr Kasse machen“ zu können.

Schon im System des WGG sind ja gewisse für die WohnungsnutzerInnen – und damit auch für die Reputation der Gemeinnützigkeit an sich – nachteilige Machenschaften nicht völlig auszuschließen. Die Aufsicht durch den Revisionsverband und die jeweilige Landesregierung sowie auch durchsetzbare Rechte der NutzerInnen sollten aber geeignet sein, Gröberes zu verhindern. Ein Beispiel dafür ist die OGH-Entscheidung 5 Ob 87/05p, durch die MieterInnen einer GBV einen Teil der bezahlten Miete zurückerhielten, weil die GBV mit dem finanzierenden Kreditinstitut zu hohe Zinsen für die Baukostendarlehen vereinbart hatte.

Interesse einer GBV, ihre Gemeinnützigkeit aberkannt zu bekommen!?

Manchmal kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass manche EigentümerInnen von GBVs es durchaus gerne sehen würden, wenn den in ihrem Eigentum stehenden GBVs die Gemeinnützigkeit durch die dafür zuständige Landesregierung aberkannt wird. Sie setzen wohl darauf, nicht als GBV Kasse zu machen, sondern außerhalb der Gemeinnützigkeit, und versuchen den Entzug der Gemeinnützigkeit zu provozieren. Schließlich haben ja die ehemals bundeseigenen GBVs – wie etwa die BUWOG – vorgezeigt, wie sehr der Verlust der Gemeinnützigkeit für die EigentümerInnen der Firmen wirtschaftlich vorteilhaft war.

§ 36 WGG sollte zwar schon seit längerer Zeit verhindern, dass sich EigentümerInnen einer GBV am Entzug der Gemeinnützigkeit bereichern können, die Regelung wurde schlussendlich 2016 noch präzisiert: Im Fall der Entziehung der Gemeinnützigkeit muss das Unternehmen eine Geldleistung in der Höhe des vorhandenen Vermögens (bemessen an den erzielbaren Verkehrswerten) an die Landesregierung bezahlen; die gesamten erbrachten Geldleistungen sind von der Landesregierung für Zwecke des gemeinnützigen Wohnungswesens zu verwenden.

Freilich braucht es aber auch eine Landesregierung, die gewillt ist, die Sanktionen beim Entzug der Gemeinnützigkeit rigoros umzusetzen. Bei mehreren vor 2016 verwirklichten Sachverhalten betreffend andere GBVs, für die schlussendlich die burgenländische Landesregierung als Aufsichtsbehörde zuständig war, sind die taktischen Überlegungen der GBV-EigentümerInnen offensichtlich aufgegangen. Zumindest ergibt sich aus einer diesbezüglichen Anzeige an die Korruptionsstaatsanwaltschaft, dass die Landesregierung nach Aberkennung der Gemeinnützigkeit zwar eine durchaus stattliche Summe durch Abschöpfung des Vermögens der GBVs bekommen hat, die Gewinne der nun nicht mehr gemeinnützigen Bauvereinigung sollen aber – trotz Vermögensabschöpfung und trotz Weitergeltung der WGG-Preisbegrenzungen für MieterInnen und KäuferInnen ihrer Wohnungen – erheblich größer gewesen sein.

Was bedeutet das alles für den aktuellen Fall der WBV-GÖD?

Im konkreten Zusammenhang steht fest, dass juristische Personen des Privatrechts (vor allem die Firma „Gesellschaft zur Förderung des Wohnbaus GesmbH“ als „Mutter-GesmbH“) bereits seit 2004 Gesellschafter und damit Eigentümer der WBV-GÖD-GesmbH sind. Mindestens seit damals war die GBV also schon „privatisiert“. Im Jahr 2015 haben die EigentümerInnen der Mutter-GesmbH ihre Anteile weiterverkauft. Es handelt sich also nicht um den unmittelbaren Verkauf von Anteilen an einer GBV, sondern um den mittelbaren Verkauf von Beteiligungen unter Privatpersonen. Schon gar nicht handelt es sich um den Verkauf von Wohnungen oder Wohnhausanlagen.

Bis ins Frühjahr 2018 war unklar, ob der mittelbare Verkauf von Anteilen an einer GBV überhaupt genehmigungspflichtig ist. Dass dem so ist, wurde nun klargestellt, wenn es um den Anteilserwerb an Unternehmungen geht, deren überwiegender Geschäftszweck der mittelbare oder unmittelbare Erwerb sowie das mittelbare oder unmittelbare Halten und Verwalten von Anteilen an gemeinnützigen Bauvereinigungen ist.

Die gemeinnützige WBV-GÖD hat daher erst 2018 den Antrag an die Landesregierung gestellt, die Eigentumsübertragungen bei der Mutter-GesmbH zu genehmigen. Mittlerweile liegt aber ein Gutachten vor, wonach erstens die VerkäuferInnen als Kaufpreis nicht nur den Nennwert der Anteile, sondern 800.000 Euro mehr erhalten haben, als der gesetzlich zulässige Maximalpreis beträgt; und zweitens wären die KäuferInnen dem Kreis der Personen zuzuordnen, die das WGG vom Beteiligungsbesitz ausschließt. Bei Genehmigung des Kaufes wäre die GBV nicht mehr unabhängig gegenüber dem Baugewerbe.

Beides wären Gründe, die Eigentumsübertragungen der Anteile der Muttergesellschaft nicht zu genehmigen; die Geschäfte müssten dann unter den Kaufvertragsparteien rückabgewickelt werden. Der Effekt: Die WBV-GÖD (bzw. deren Muttergesellschaft) steht wieder und weiterhin im Eigentum von Privatpersonen, nämlich der Personen, welche die Anteile an der Muttergesellschaft ursprünglich verkauft haben. Ob diese ihre Gesellschaftsanteile dann doch behalten werden, oder ob sie ihre Firmenanteile erneut, aber an andere Personen verkaufen werden, sei dahingestellt. In jedem Fall ändert sich durch die (Nicht-)Genehmigung des strittigen Rechtsgeschäftes und eventuelle weitere Verkäufe der Unternehmensanteile an der Gemeinnützigkeit der GBV gar nichts, auch nicht an der weiterhin gegebenen vollen Anwendbarkeit des WGG zum Schutz der MieterInnen.

Schlussgedanken

Fraglich ist natürlich immer, wie EigentümerInnen von GBVs auf ihre Unternehmen Einfluss nehmen und welche Geschäftspolitik diese dann betreiben. Gebarungen, die den Grundintentionen des WGG zuwiderlaufen, sollten mithilfe der Aufsichtsbehörden einzufangen sein.

Gerade gemeinnützige Bauvereinigungen sollten nicht im Zentrum der Begehrlichkeiten der üblichen TeilnehmerInnen am freien, profitgetriebenen Immobilienmarkt stehen. Dazu wäre es wichtig, dass der Bundesgesetzgeber manche in der Vergangenheit begangene Sünde im WGG – etwa die Lockerung des Grundsatzes „einmal WGG – immer WGG“ oder Preisbestimmungen, die das Kostendeckungsprinzip weit überschießen – zurücknimmt. Keinesfalls sollte man im WGG noch weitere Einfallstüren für marktwirtschaftlich orientierte Mieten oder Preise öffnen; das gefährdet das gemeinnützige Wohnungswesen massiv. Und: Auch bei Verkäufen im Rahmen der sogenannten Mietkaufmodelle sollte die Sozialpflichtigkeit gerade dieses Eigentums abgesichert werden; diese nach gemeinnützigen Prinzipien errichteten Sozialwohnungen sollten auf Bestanddauer der Gebäude nur zu den im WGG geregelten Preisen vermietet oder weiterverkauft werden dürfen.

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