Öffentliche Vermögen – abseits der Schuldenparanoia
Laufende Debatten über öffentliche Haushalte drehen sich vor allem um eines: Schulden. Ausgeblendet bleibt die andere Seite der Bilanz, nämlich das Vermögen der öffentlichen Hand: Dieses setzt sich aus öffentlicher Infrastruktur wie Schulen, Spitälern und anderen Gebäuden, Verkehrswegen, öffentlichen Transportmitteln, Grundstücken, Seen, Wäldern, Kunstgegenständen, Wissen u. v. m. zusammen. In Summe übersteigt dieses öffentliche Vermögen die Schulden um Milliarden. Aber warum wird die Vermögensbilanz so einäugig betrachtet, obwohl die Bruttoschulden für sich genommen wenig aussagen? Jedenfalls nicht „für die Zukunft unserer Kinder“, für die eine gute öffentliche Infrastruktur relevanter ist.
Warum interessieren die Schulden der Unternehmen eigentlich kaum jemanden?
Während die Staatsschulden regelmäßig thematisiert werden, verhält es sich bei den Unternehmen anders. „Verbindlichkeiten der Unternehmen in nur zwei Jahrzehnten auf über 700 Mrd. Euro mehr als verdreifacht“ – derlei Überschriften klängen dramatisch, wären faktisch aber nicht falsch. Trotzdem sind sie in den Zeitungen nicht zu finden. Anders sieht es mit den Staatsschulden aus: Diese sind seit 1995 „nur“ um mehr als das Doppelte gestiegen (Anfang 2017 auf knapp 292 Mrd. Euro), schaffen es aber ständig in die Schlagzeilen. Und während sich PolitikerInnen praktisch aller Couleurs über den hohen öffentlichen Schuldenstand besorgt zeigen und Maßnahmen einfordern, interessiert die Schuldenlast der Unternehmen zumeist niemanden.
Letzteres durchaus zurecht, denn relevant ist vor allem, in welchem Verhältnis die Schulden zu den Vermögen stehen. Nicht umsonst enthält jede Unternehmensbilanz nicht nur die Verbindlichkeiten, sondern auch die Vermögen. Und so lange mehr Vermögen als Schulden vorhanden sind, gibt es für gewöhnlich keinen Grund zur Sorge. Mehr noch, steigt die Bilanzsumme – und damit zumeist die Verschuldung –, so ist das ein Indiz für ein erfolgreich wachsendes Unternehmen.
Warum interessiert das Vermögen der öffentlichen Hand eigentlich kaum jemanden?
Woher kommt die unterschiedliche Wahrnehmung zwischen Unternehmens- und Staatssektor? Am gewichtigsten dürfte der Umstand wiegen, dass das öffentliche Vermögen noch nicht systematisch erfasst wird.
Für den öffentlichen Sektor gelten im wahrsten Sinne des Wortes andere Regeln. So haben die VertreterInnen der europäischen Mitgliedstaaten 2011 beschlossen, dass die öffentliche Verschuldung – völlig unabhängig von der Vermögenssituation – zumindest innerhalb von 20 Jahren auf 60 % des BIP gesenkt werden soll. Während selbst für die Erfassung der öffentlichen Verschuldung Regeln genauestens festgelegt und Abweichungen mit empfindlichen Geldstrafen belegt werden (siehe Salzburg), wird das öffentliche Vermögen nicht einmal erfasst.
Lediglich auf freiwilliger Basis versuchen einzelne Gebietskörperschaften bzw. statistische Ämter auch diese Seite der Bilanz darzustellen. Österreich ist hier noch vergleichsweise weit fortgeschritten, nachdem auf Bundesebene das Haushaltsrecht 2013 umfassend reformiert wurde und die Statistik Austria dem öffentlichen Sektor nun verstärkt Aufmerksamkeit widmet.
Problem dabei ist, dass die lückenlose Erfassung und Bewertung von öffentlichem Vermögen wie Verkehrswege, Maschinen, Kunstgegenstände etc. ziemlich aufwändig ist. Für die einzelne Gemeinde ist es aber letztlich nicht so wichtig, wie viel die Schule, das Kanalnetz oder das Schwimmbad genau wert ist, wenn man ohnehin nicht beabsichtigt dieses Vermögen zu veräußern. Vor allem deshalb dürfte es bisher keine systematische Erfassung des Vermögens aller Gebietskörperschaften gegebene haben. Das ändert sich nun im Rahmen der neuen Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung von 2015: Trotz der damit einhergehenden höheren Verwaltungsausgaben müssen nun alle Gebietskörperschaften spätestens ab 2020 eine Vermögensrechnung führen.
Warum wir mehr über das öffentliche Vermögen wissen sollten
Um zeigen zu können, welche Werte den Schulden gegenüberstehen, ist eine grobe Vermögensabschätzung für die öffentliche Diskussion aber bereits jetzt hoch relevant. Auch um einzuschätzen welches Vermögen im Falle einer Privatisierung der Allgemeinheit entzogen wird bzw. ob der Verkaufspreis in Relation dazu steht.
Hauptreferenzpunkt für eine Schätzung öffentlichen Vermögens ist – wie bei den Schulden – die Statistik Austria. Bereits seit längerem weist sie Teilbereiche des öffentlichen Vermögens aus, nämlich die sogenannten produzierten Vermögensgüter im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen sowie das Geldvermögen. Noch nicht erfasst werden die sogenannten nicht produzierte Vermögensgüter.
Der „produzierte“ Teil des Sachvermögens (entspricht in etwa dem Sachanlagevermögen einer Unternehmensbilanz) umfasst beispielsweise Amtsgebäude, Maschinen, Gemeindebauten oder geistiges Eigentum. Der Wert dieser Infrastruktur wurde für den Sektor Staat und alle ihm zugerechneten Einheiten in der letztverfügbaren Publikation für 2015 mit 204 Mrd. Euro netto – also nach Abzug der Abschreibungen – angegeben. Das Geldvermögen – also die finanziellen Forderungen der öffentlichen Hand – beläuft sich auf 176,6 Mrd. Euro. Wichtigste Einzelposition sind die öffentlichen Beteiligungen an Unternehmen und Fonds (erfasst werden aber nur jene mit einem Wert von mind. 0,1 Promille des BIP, 2015 also etwa 34 Mio. Euro), gefolgt von vergebenen Krediten und Einlagen. Die finanziellen Verbindlichkeiten insgesamt sind übrigens ebenfalls höher als der im Fokus stehende Maastricht-Schuldenstand – zum einen aufgrund einer breiteren Erfassung der Passivseite, zum anderen wegen der Bewertung zu Markt- anstelle von Nominalwerten (in der nachstehenden Grafik sind die Gesamtverbindlichkeiten vereinfacht als „Schulden“ bezeichnet, unterteilt in Maastricht-Schuldenstand und einer Restgröße „sonstige Verbindlichkeiten“).
Noch nicht systematisch erhoben wird hingegen das nicht produzierte Anlagevermögen, also vor allem Grundstücke bzw. natürliche Ressourcen wie Wald und Wasser. Wie die seit 2013 jährlich durchgeführte Vermögensrechnung im Bundesrechnungsabschluss zeigt, geht es dabei alleine für den Bund um weitere Milliarden (2015 konkret 29,9). Auch wenn es aufgrund unterschiedlicher Kategorisierung kleine Überschneidungen – und damit Doppelzählungen – mit den produzierten Vermögensgütern der Statistik Austria zu kommen scheint (Grundstückseinrichtungen), so dürfte der fehlende öffentliche Grundbesitz der Länder, Gemeinden und sonstigen dem Sektor Staat zugerechnete Einheiten insgesamt zu einer Unterschätzung der folgenden öffentlichen Gesamtvermögensbilanz führen.
Unterm Strich übersteigt das noch unvollständige öffentliche Vermögen (in obiger Rechnung 410 Mrd. Euro bzw. 121 % des BIP) die Verschuldung. Auch wenn bei all den Bewertungs- und Erhebungsproblemen das Reinvermögen von 38 Mrd. Euro bzw. 11 % des BIP lediglich eine grobe Orientierungsgröße darstellt, so deutet sie doch darauf hin, dass die öffentliche Vermögensposition die vielbeschworene Zukunft unserer Kinder nicht gefährdet. Gefahr geht vielmehr von unzureichender öffentlicher Infrastruktur aus.
Warum uns Vermögensaufbau wichtiger sein sollte als Schuldenabbau
Im Sinne einer auf nachhaltigen Wohlstand und gesellschaftlichen Fortschritt orientierten Wirtschaftspolitik sollte der Fokus von den Schulden jedenfalls hin zu den Vermögen verschoben werden. So lange von steigenden Bevölkerungszahlen ausgegangen wird, ist es besser das öffentliche Vermögen auszuweiten als unseren Kindern soziale Konflikte zu vererben weil Kapazitätsengpässe in Schulen, Spitälern oder bei öffentlichen Verkehrsmitteln bestehen. Gehen wir zudem davon aus, dass zukünftig mehr erneuerbare Energieproduktion, digitale Infrastruktur und Pflegeeinrichtungen für möglichst viele Menschen leistbar zur Verfügung stehen soll, wird es sogar einer weiteren Aufstockung öffentlichen Vermögens bedürfen.
So lange das Nettovermögen wächst und der Zinssatz niedrig ist, ist die Finanzierung dieses Zuwachses durch zusätzliche Schulden sinnvoll. Budgetregeln sollten zumindest diesem Grundsatz Rechnung tragen – technisch einfach umsetzen mit der goldenen Investitionsregel. Ein radikaler Schuldenabbau ist mit einem zukunftsorientieren Vermögensaufbau nicht vereinbar– zumindest wenn die Abgabenquote nicht steigen, radikale Sozialkürzungen vermieden und große Vermögenspositionen wie Unternehmensbeteiligungen, Gebäude und Wälder nicht verkauft werden sollen.
Für manche Gruppen hängen an der genuin politischen Frage des Umgangs mit der öffentlichen Verschuldung wirtschaftliche Motive. Dass ein Schuldenabbau am leichtesten durch Vermögensveräußerungen zu finanzieren ist, bedeutet gleichzeitig lukrative Gewinnchancen für private InvestorInnen und ihre BeraterInnen. Sie haben bessere Netzwerke, leichteren Zugang zu Medien, ein größeres Portmonee für Parteispenden sowie eine schärfer umrissene Interessenslage als jene, die mangels privaten Vermögens auf öffentliche Infrastruktur angewiesen sind. Deshalb können erstere ihre Interessen effektiver durchsetzen.
Auch lassen sich mit dem Schüren der Schuldenparanoia Kürzungen besser legitimieren, da die Angst vor einer belasteten Zukunft unserer Kinder die WählerInnen zu den vermeintlichen Rettern – und selten Retterinnen – treibt. Nicht zum ersten Mal könnte das Ergebnis letztlich eine „Politik der leeren Kassen“ sein: Einem kurzfristigen stärkeren Schuldenabbau folgen sofortige Steuergeschenke (mit Entlastung vor allem für reiche Haushalte), die Löcher ins Budget reißen, die wiederum die Grundlage für weitere Kürzungen liefern usw. Für die Mehrheit der Kinder würde das am Ende geschmälerte Zukunftschancen durch unzureichende Infrastruktur und Kürzungen bei öffentlichen Leistungen bedeuten – und ein schlechteres Verhältnis zwischen Vermögen und Schulden.
