Welchen Kurs verfolgt die österreichische Regierung in Bezug auf die Entwicklung der EU? Der mit dem Jahreswechsel zu Ende gegangene österreichische EU-Ratsvorsitz ebenso wie zahlreiche Positionierungen der Regierung(sparteien) geben Einblick in das politische Koordinatensystem ihrer EU-Ausrichtung. Eine zentrale Rolle spielt dabei das Schlagwort „Subsidiarität“. Die EU solle sich demnach stärker auf die „großen Fragen“ fokussieren und sich weniger in „kleine Fragen“ einmischen. Insgesamt läuft der Diskurs auf einen Vorrang für restriktive Asyl- und Grenzpolitik sowie deregulierte Märkte und disziplinierende Budgetregeln hinaus, während etwa der Sozialpolitik tendenziell geringere Priorität eingeräumt wird.
Die Zukunft der EU als Feld intensiver Auseinandersetzungen
Der 2018 zu Ende gegangene EU-Ratsvorsitz der österreichischen Regierung hat die Ausrichtung der ÖVP-FPÖ-Koalition in Bezug auf die EU in den Fokus der – auch internationalen – Öffentlichkeit gerückt. Diese Debatte wird jedoch häufig darauf reduziert, ob sich die Regierung „proeuropäisch“ oder „europafeindlich“ positioniert. So machte etwa Bundespräsident Alexander Van der Bellen „das unbedingte Bekenntnis zu Europa“ zur Voraussetzung für die Angelobung der Regierung. Diese Betrachtungsweise greift jedoch zu kurz. Relevant ist insbesondere die Frage, welche Ausrichtung die Regierung bzw. die Koalitionsparteien dahingehend einnehmen, in welche Richtung sich die Europäische Union entwickeln soll.
Denn die künftige Entwicklung der EU ist derzeit Gegenstand intensiver politischer Auseinandersetzungen – mit ungewissem Ausgang. Um eine Debatte anzustoßen, legte die EU-Kommission im März 2017 das sogenannte Weißbuch zur Zukunft Europas vor, in dem sie ihre Analyse der Herausforderungen der EU darstellt und fünf Szenarien einer möglichen Situation der EU im Jahr 2025 beschreibt. Diese haben die Überschriften „Weiter wie bisher“, „Schwerpunkt Binnenmarkt“, „Wer mehr will, tut mehr“, „Weniger, aber effizienter“ und „Viel mehr gemeinsames Handeln“. Während die Diskussionen darüber vor allem zwischen den EU-Institutionen stattfinden, fokussiert sich die mediale Debatte über die Zukunft der EU vor allem auf die Auseinandersetzung zwischen der Zielsetzung möglichst liberaler Märkte, aber auch gesellschaftspolitischer Liberalität und Rechtsstaatlichkeit in der EU auf der einen Seite und Angriffen auf bürgerliche Freiheiten sowie restriktive Maßnahmen gegenüber geflüchteten Menschen durch rechtspopulistische Kräfte auf der anderen Seite.
Weniger stark thematisiert wird dabei zumeist, welche sozioökonomische Ausrichtung die EU derzeit prägt. Doch zahlreiche kritische KommentatorInnen weisen auf eine grundlegende soziale Schieflage des EU-Mehr-Ebenen-Systems hin: Auf der einen Seite sind marktliberalisierende Politiken auf EU-Ebene stark verankert – und teils nur äußerst schwer korrigierbar. Das zeigt sich etwa an der Auslegung der EU-Marktfreiheiten durch den EuGH, der zufolge diese prinzipiell ein Verbot jeglicher (potenzieller) Beschränkungen grenzüberschreitender Markttätigkeit bedeuten würden; oder an den restriktiven Fiskalregeln im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), die staatliche Handlungsspielräume zur konjunkturellen Stabilisierung und zukunftsorientierte Investitionen einschränken. Auf der anderen Seite sind marktkorrigierende Politiken auf der EU-Ebene vergleichsweise schwach ausgeprägt und kommen zudem auf mitgliedstaatlicher Ebene durch die wirtschaftspolitische EU-Integration unter Druck.
„Subsidiarität“ im politischen EU-Koordinatensystem der Koalition
Wie kann die generelle EU-politische Orientierung der aktuellen Regierung analytisch verstanden werden? Ein Schlüssel zum Verständnis des politischen EU-Koordinatensystems der Koalition stellen jene Argumentationsmuster dar, die die Regierungsparteien unter dem Schlagwort „Subsidiarität“ bündeln. Das in Art. 5 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union verankerte Subsidiaritätsprinzip besagt, dass die EU „in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig [wird], sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“. Das Programm des österreichischen EU-Ratsvorsitzes enthält die Zielsetzung einer „Verstärkung des Subsidiaritätsprinzips“. Die EU solle sich demnach „auf die großen Fragen fokussieren, die einer gemeinsamen Lösung bedürfen, und sich in kleinen Fragen zurücknehmen, in denen die Mitgliedstaaten oder Regionen selbst besser entscheiden können“. Dadurch solle „mehr Bürgernähe“ erzielt und das Vertrauen der Menschen in die EU gestärkt werden.
Wie wird die Notwendigkeit einer verstärkten Subsidiarität seitens der Koalitionsparteien begründet? In diesem Zusammenhang sind mehrere programmatische Aussagen der nunmehrigen Regierungsparteien aufschlussreich. Diese zeigen, dass der Ruf nach mehr „Subsidiarität“ eine verbindende Klammer darstellt: Damit werden zum einen neoliberale Orientierungen, die auf eine verstärkte Deregulierung der Märkte und eine konsequentere Einhaltung der disziplinierenden Budgetregeln drängen, und zum anderen national-konservative bzw. auch nationalistische Ausrichtungen, die – zum Teil mit auf der Basis ethnischer Kriterien gesellschaftlich exkludierenden Begriffen – für die Selbstbestimmung der Nationalstaaten plädieren, miteinander kombiniert (vgl. etwa die Analysen zu einem neoliberalen und einem national-konservativen europäischen Hegemonieprojekt von Buckel et al.).
So stellen im ÖVP-Wahlprogramm 2017 eine Überregulierung der Unternehmen sowie eine Einmischung in die nationalstaatliche Souveränität die Problemdiagnose des „Subsidiaritäts“-Narrativs dar. Konstatiert wird hier: „War das ursprüngliche Ziel des Binnenmarkts, die Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union zu stärken, ist dieses Ziel durch die drückende Last der Regulierungen massiv in Gefahr.“ Kritisiert wird zudem eine zunehmende Ausweitung der Kompetenzen der EU „in Bereiche […], die über den ursprünglichen Ansatz der Wirtschaftsunion hinausgehen“. So mische sich die EU etwa in die nationalstaatliche Sozialpolitik ein.
Im Wahlprogramm der FPÖ 2017 findet sich die Forderung nach mehr Subsidiarität im Abschnitt „Unsere Identität in Europa wahren“, in dem ein Bekenntnis zu „ein[em] Europa als Verbund von selbstbestimmten Völkern und Vaterländern, die in der Tradition einer abendländischen [sic!] geprägten Leitkultur stehen“, abgegeben wird. Der FPÖ zufolge sei die nationalstaatliche Souveränität „sowie das Ideal eines Europas der Vaterländer […] jedoch von den aktuellen Entwicklungen in der Europäischen Union zunehmend bedroht, zumal das Ziel der EU ein zentralistisch geführter Bürokratiemoloch“ sei. Damit wird an das Parteiprogramm von 2011 angeknüpft, in dem sich die Partei „zu einem Europa der historisch gewachsenen Völker und autochthonen Volksgruppen“ bekennt und „eine künstliche Gleichschaltung der vielfältigen europäischen Sprachen und Kulturen durch erzwungenen Multikulturalismus, Globalisierung und Massenzuwanderung entschieden ab[lehnt]“. Auch eine neoliberale Ausrichtung lässt sich in programmatischen Aussagen der nunmehrigen blauen Regierungspartei zur EU erkennen (siehe dazu unten).
Restriktive Asyl- und repressive Grenzpolitik
Doch welche Bereiche sind es, die in diesem Narrativ größere bzw. geringere Priorität auf EU-Ebene erlangen sollen? Zu jenen Fragen, in denen „eine stärkere Zusammenarbeit“ notwendig sei, werden im Programm des österreichischen EU-Ratsvorsitzes „Sicherheits- und Verteidigungspolitik, Migration und Außengrenzschutz oder Digitalisierung“ gezählt.
In der Migrations- und Grenzpolitik lässt sich allerdings ein äußerst selektiver Zugang zu der Frage erkennen, was innerhalb dieses Bereichs als prioritäre Aufgabe verstanden wird. So wird den Themen der solidarischen Aufgabenteilung bei der Aufnahme geflüchteter Menschen auf die EU-Mitgliedstaaten oder der Gewährleistung menschenwürdiger Lebensbedingungen von Asylsuchenden keine prioritäre Bedeutung beigemessen. Stattdessen verfolgt die Regierung in diesem Themenbereich eine Ausrichtung, die Migration vorrangig innerhalb eines sicherheitspolitischen Rahmens behandelt und mit Forderungen nach einer restriktiveren Asylpolitik und einer stärkeren Repression an den EU-Außengrenzen verbindet.
Deregulierte Märkte und disziplinierende Budgetregeln
Zudem sollen insbesondere Politikbereiche, in denen eine marktliberale Ausrichtung im Vordergrund steht, kontinuierlich bzw. verstärkt im Fokus stehen. Dies legt etwa die Ausrichtung auf „die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und die Vervollständigung des Binnenmarktes“ im ÖVP-Wahlprogramm nahe. Darüber hinaus bleiben in diesem Programm im Rahmen der Forderung nach einem „echten Subsidiaritätspakt“ die Bereiche der ausschließlichen EU-Kompetenzen (z. B. Zollunion, Währungspolitik innerhalb der WWU oder Handelspolitik) unhinterfragt. In dem angestrebten Pakt solle festgelegt werden, in welchen über diese Politikfelder hinausgehenden Bereichen die EU-Kommission tätig werden könne. Zudem sollen sich die Mitgliedstaaten „gleichzeitig dazu [verpflichten], in keinen anderen Bereichen Wünsche für Gesetzesvorhaben an die Europäische Kommission heranzutragen“. In welchem Zusammenhang ein solcher angestrebter „Pakt“ mit den bereits in den EU-Verträgen verankerten Kompetenzen für Regelungen zum Schutz von ArbeitnehmerInnen, KonsumentInnen und der Umwelt stünde, lässt dieses Papier freilich unbeantwortet.
In der Debatte um Reformen der WWU fällt die österreichische Regierung nicht als aktive Impulsgeberin auf. Zu dem diskutierten Konzept eines Eurozonen-Budgets wurden unlängst zwischen den Regierungsparteien divergierende Einschätzungen berichtet. Auf der Ebene allgemeiner programmatischer Aussagen lässt sich jedoch oft ein dahinterstehendes ordoliberal-monetaristisches Paradigma erkennen. Dieses betont die Effizienz der Marktkräfte sowie die Notwendigkeit strenger und sanktionierbarer Fiskalregeln und einer auf Preisstabilität fokussierten Geldpolitik. Auf der einen Seite stellt das FPÖ-Wirtschaftsprogramm die Eurozone grundsätzlich infrage, wenn es konstatiert, dass „eine gemeinsame Währung nur dann sinnvoll“ sei, „wenn die Volkswirtschaften, die sie einführen, ähnlich strukturiert sind“. Auf der anderen Seite werden die bestehenden ordoliberal-monetaristischen Prinzipien der WWU unterstützt, wenn in dem Programm die Nichteinhaltung der Fiskalregeln, die Haftung für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten und die zuletzt expansive (und den Aufschwung entscheidend unterstützende) Geldpolitik der EZB kritisiert werden. Darüber hinaus deuten plakative Floskeln in im Wahlkampf 2017 veröffentlichten Programmen wie die Ablehnung einer „Schuldenunion“ oder einer „Sozialunion“ (was auch immer damit gemeint sein mag) auf eine pauschale Zurückweisung jeglicher Konzepte, die die Finanzierung der Mitgliedstaaten weniger stark Finanzmarktdynamiken unterwerfen (z. B. Eurobonds) oder die sozialpolitische Integration substanziell ausweiten würden.
Keine Priorität für Europäische Arbeitsbehörde
Die Bereiche, die aus Sicht der Regierung auf EU-Ebene weniger stark im Fokus stehen sollen, werden zwar kaum explizit genannt. Hinweise darauf gibt aber beispielsweise die Antwort von EU-Minister Gernot Blümel (ÖVP) im EU-Unterausschuss des Nationalrats auf die Frage, in welchen Bereichen er sich „weniger EU“ vorstellen könne. „[D]ie Union sollte sich vor allem in der Sozial- und Gesundheitspolitik, aber auch beim Konsumentenschutz zurücknehmen“, wird Blümel in der Presseaussendung des Parlamentsdienstes paraphrasiert. Nur in Bezug auf die Aussagen zum KonsumentInnenschutz entgegnete Blümel bzw. dessen Büro gegenüber Medien, dass der Minister missinterpretiert worden sei.
In Bezug auf die aktuellen Vorschläge für sozialpolitische EU-Rechtsakte wurden während des österreichischen Ratsvorsitzes die Verhandlungen weitergeführt und einzelne Einigungen über Positionierungen des Rates erzielt. Dennoch nimmt die Regierung in Bezug auf mehrere sozialpolitische Vorschläge auf politischer Ebene eine zurückhaltende bzw. teils ablehnende Haltung ein. Dies zeigt sich etwa in Bezug auf den Kommissionsvorschlag zur Schaffung einer Europäischen Arbeitsbehörde. Diese soll unter anderem die Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Arbeit verbessern, um die Durchsetzung von relevantem EU-Recht zu unterstützen. Zweifelsfrei bedarf der Vorschlag Verbesserungen, insbesondere hinsichtlich der Durchsetzungskompetenzen, um die Effektivität der vorgeschlagenen Arbeitsbehörde in der Bekämpfung von Lohn- und Sozialdumping zu steigern. Nichtsdestotrotz wird damit eine Initiative auf die EU-Agenda gesetzt, die das Potenzial hat, die Bekämpfung von Missbrauch der EU-Marktfreiheiten durch Unternehmen zulasten von ArbeitnehmerInnen, etwa im Bereich der grenzüberschreitenden ArbeitnehmerInnenentsendung, zu verbessern. Trotz der großen Brisanz des grenzüberschreitenden Lohn- und Sozialdumpings in Österreich fand der Vorschlag im Ratspräsidentschaftsprogramm gar keine Erwähnung. In einer parlamentarischen Anfragebeantwortung von Sozialministerin Beate Hartinger-Klein (FPÖ) vom Juni 2018 heißt es zudem, ihr Ministerium stehe dem Ziel des Vorschlags „mit Vorbehalt gegenüber“. Zu prüfen seien noch „Fragen betreffend die Rechtsgrundlage, zur Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit“. Laut der Presseaussendung des Parlaments begründete Hartinger-Klein im EU-Unterausschuss des Nationalrats ihre skeptische Haltung mit der Möglichkeit von Überschneidungen von Behördenzuständigkeiten, zu hoher Kosten und des „Verlust[s] nationaler Souveränität“. Das „Subsidiaritäts-Narrativ“, das zur Begründung für die skeptische Position herangezogen wird, ist klar erkennbar. Im Oktober 2018 bezeichnete die Ministerin in einer Anfragebeantwortung das Vorhaben zudem explizit als „keine Priorität des österreichischen Ratsvorsitzes“.
Skepsis bei verbesserter Transparenz über geltende Arbeitsbedingungen
Auch bei dem Vorschlag für eine EU-Richtlinie über transparente und verlässliche Arbeitsbedingungen positioniert sich die Regierung in mehreren Punkten betont skeptisch. Mit dem Vorschlag will die EU-Kommission auf die Probleme reagieren, die mit atypischer, insbesondere prekärer Beschäftigung einhergehen. Der Kommissionsentwurf sieht unter anderem vor, die rechtlichen Ansprüche der ArbeitnehmerInnen auf schriftliche Informationen über das Beschäftigungsverhältnis zu erweitern, einzelne Mindeststandards zu Arbeitsbedingungen festzulegen und die Durchsetzungsmöglichkeiten für die diesbezüglichen Rechte der ArbeitnehmerInnen zu verbessern. Der Vorschlag enthält mehrere aus ArbeitnehmerInnensicht unterstützenswerte Elemente, sollte aber im Ambitionsniveau der Mindeststandards verbessert werden.
Das Zeitfenster für Verhandlungen vor der Wahl zum Europäischen Parlament im Mai 2019 ist denkbar knapp. Es ist der österreichischen Ratspräsidentschaft zugutezuhalten, dass nach dem Beschluss über die Positionierung des EU-Parlaments rasch mehrere Termine für Verhandlungen mit EU-Parlament und Kommission vereinbart wurden. Auf politischer Ebene positioniert sich die Regierung jedoch in mehreren Punkten äußerst skeptisch gegenüber dem Vorschlag. In einer parlamentarischen Anfragebeantwortung bringt Hartinger-Klein ihre Skepsis unter anderem in Bezug auf mehrere Bestandteile des Richtlinienentwurfs zum Ausdruck, die die Rechte der ArbeitnehmerInnen stärken würden (Erweiterung der Rechtsansprüche auf schriftliche Information über das Beschäftigungsverhältnis, Ausfolgung der schriftlichen Information spätestens am ersten Tag der Beschäftigung, Beweislastumkehr zugunsten des Arbeitnehmers/der Arbeitnehmerin im Fall einer vermuteten Kündigung aufgrund der Inanspruchnahme der Rechte der Richtlinie). So seien die Bestimmungen des Vorschlags „[t]eilweise […] zu detailliert und überschießend und verletzen damit den Proportionalitätsgrundsatz“.
Ergänzt wird die in mehreren Bereichen skeptische Haltung zu Vorhaben im Rahmen der EU-Sozialpolitik durch einen restriktiven Zugang hinsichtlich nationaler wohlfahrtsstaatlicher Leistungen für nicht-österreichische StaatsbürgerInnen. So geht die Regierung mit der Indexierung der Familienbeihilfe hinsichtlich des Preisniveaus im Wohnsitzland für nicht in Österreich lebende Kinder ein hohes Risiko ein, dass das Gesetz gegen das Diskriminierungsverbot von EU-BürgerInnen im EU-Primärrecht und in der Verordnung zur Koordinierung der Systeme sozialer Sicherheit verstößt – und zurückgenommen werden muss.
Fazit
Das „Subsidiaritäts-Narrativ“ der Regierung ist weit davon entfernt, lediglich eine stärkere Fokussierung der EU auf „wichtige Themen“ vorzuschlagen. Das Schlagwort dient der Koalition als verbindende Klammer für neoliberale und national-konservative Orientierungen, die spezifische – teils (potenziell) divergierende – Ziele hinsichtlich der künftigen Entwicklung der EU verfolgen. Die koalitionäre EU-Positionierung ist im Gesamten vielschichtig und widersprüchlich. Dennoch lassen sich unter der Überschrift „Subsidiarität“ Orientierungen erkennen, die – wenn sie umgesetzt werden würden – als Verschärfung der Asymmetrie zwischen neoliberaler Integration und wohlfahrtsstaatlicher Politik, ergänzt um eine repressivere Grenz- und eine restriktivere Migrations- und Asylpolitik, verstanden werden können.
Dieser Text basiert in weiten Teilen auf einem Artikel, der in der Zeitschrift Kurswechsel 3/2018 veröffentlicht wurde.