Der Kampf gegen grenzüberschreitenden Sozialbetrug und -missbrauch kann am besten mit dem Ringen gegen das mythische Monster Hydra beschrieben werden – die vielköpfige Wasserschlange der griechischen Sagen. Dieser Konflikt ist ungleich, weil jedes Mal zwei neue Köpfe wachsen, wenn einer abgehackt wird. Gelingt es den Gewerkschaften, einen Fall der Unterentlohnung aufzudecken, sind gleich wieder zwei neue da. Das europäische Wettbewerbsrecht könnte ein geeignetes Schwert gegen die Hydra sein.
Während bis in die 1990er-Jahre vornehmlich Unternehmen untereinander im Wettbewerb standen, sind mit zunehmender Divergenz der Wirtschafts- und vor allem Lohnentwicklung in den EU-Ländern die Mitgliedstaaten selbst in den Wettbewerb miteinander eingetreten. Die loyale Zusammenarbeit und das gegenseitige Vertrauen sowie die Solidarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten sind zu einer Illusion geworden. Die ArbeitnehmerInnenfreizügigkeit im Binnenmarkt ist beschränkt durch mangelnde EU-Rechtsharmonisierung, fehlende Mindeststandards sowie schlechte Transportabilität der erworbenen Rechte. Gleichzeitig fallen auf nationaler Ebene die geschützten Räume weg, weil Schutzgesetze für Beschäftigte als Behinderung der wirtschaftlichen Grundfreiheiten eingestuft werden. Der Binnenmarkt wird von den ArbeitnehmerInnen zunehmend als Bedrohung wahrgenommen.
Divergenz statt Konvergenz
Die Spreizung der Mindestlöhne in Europa mit 1,57 Euro pro Stunde in Bulgarien und 11,55 Euro pro Stunde in Luxemburg ist eine Ursache für das Auseinanderdriften. Selbst dabei müssen die Arbeitskräfte noch Abstriche machen: Durch kreative Geschäftsmodelle wie Briefkastenfirmen, Schein-Selbständigkeit und Schein-Entsendung werden die Beschäftigten oft unter diesen Mindestlöhnen bezahlt. Besonders betroffen ist der Bausektor: Für das Durchführen von Spachtelarbeiten gilt in Österreich ein Mindestlohn von 12,88 Euro pro Stunde. Bei der Kontrolle einer polnischen Baufirma in Graz wurde allerdings eine Entlohnung von 2,33 Euro pro Stunde festgestellt.
EU-weit werden jedes Jahr rund 2,3 Millionen ArbeitnehmerInnen grenzüberschreitend entsendet. Tatsächlich sind es laut Schätzungen der Europäischen Föderation der Baugewerkschaften mindestens drei Mal so viel bei ausgehenden Entsendungen. In Bulgarien ist die Zahl der Entsendungen zwischen 2010 und 2016 von 6.000 auf fast 20.000 gestiegen, in Rumänien von 30.000 auf etwas mehr als 50.000. Der Export von Arbeitskräften innerhalb Europas nimmt zu, und zwar entlang der steigenden Mindestlohnkurve.
Der (Un)geist der Gesetze
Wie sich die Unternehmen bei den Steuern „an den Geist der Gesetze halten“ und ihren Gewinn in Niedrigsteuerländer verschieben, so ist auch bei den Beschäftigungsmodellen oft vieles legal: Denn zumeist beruhen die juristischen Konstruktionen auf den nationalen Gesetzen der Mitgliedstaaten. So ist in Slowenien vorgesehen, dass bei Entsendung der Sozialversicherungsbeitrag vom nationalen Mindestlohn und nicht vom tatsächlichen Lohn im Bestimmungsland berechnet wird. Die Reaktion von Unternehmen auf dieses Angebot ließ nicht auf sich warten: Es gibt vermehrt Fälle, in denen bosnische ArbeitnehmerInnen einen Tag lang in Slowenien beschäftigt werden, um sie dann weiter nach Deutschland zu entsenden. Ein anderes Modell besteht darin, den Sozialversicherungsbeitrag im Fall der Entsendung zu deckeln, so in Rumänien und Bulgarien. Selbst wenn es ein ungewollter Zufall ist: Das Ergebnis aus diesen Regelungen ist klar – entsandte Arbeitskräfte aus solchen Mitgliedstaaten sind „billiger“ als Arbeitskräfte aus Mitgliedstaaten mit einem solidarischen System der Sozialversicherungsbeiträge.
Zwei mögliche Konsequenzen aus diesen Regelungen sind absehbar: entweder der Zusammenbruch von Sozialversicherungssystemen wegen finanzieller Aushöhlung – so bezahlen seit 1.1.2018 die unselbständig Beschäftigten Rumäniens 97,75 % der Sozialversicherungsabgaben, die Arbeitgeber beteiligen sich mit symbolischen 2,25 % – oder die Einschränkung der Leistungen auf niedrigstem Niveau.
Ergebnis dieses „heilsamen“ Wettbewerbs: Am Ende sind wir alle ärmer.
Kampf gegen die Hydra
Trotz der schönen Worte von Artikel 9 des EU-Vertrags, wonach sämtliche Maßnahmen der EU die sozialen Aspekte berücksichtigen müssen, wie z.B. Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus oder Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, konzentriert sich die EU-Binnenmarktpolitik nach wie vor auf Deregulierung, Flexibilisierung, den Abbau wirksamer Kontrollen und die Rücknahme von Präventionsmaßnahmen. Gewerkschaften und Tarifverträge werden als „administrative Barrieren“ und „protektionistische Instrumente“ angesehen.
Ähnlich wie Herkules wollen die Gewerkschaften aber nicht mehr hinnehmen, dass die Symptome des grenzüberschreitenden Sozialbetrugs, also die Köpfe der Hydra, mit nachträglichen Kontrollen bekämpft werden, sondern die Ursachen, also die Hydra selbst, beseitigen. Dies führt zu der grundsätzlichen Frage, was die Ursache für grenzüberschreitenden Sozialbetrug und -missbrauch ist. „Schnell und einfach viel Geld verdienen“ ist die einfache Antwort. Und weil beispielsweise im Bausektor rund 50 % des Umsatzes durch Personalkosten bestimmt werden, lässt sich leicht feststellen, wer den Preis für grenzüberschreitenden Sozialbetrug und -missbrauch bezahlt: die Beschäftigten.
Wieso das möglich ist? Weil der europäische Sozialrahmen Stückwerk ist, das Ergebnis von Kompromissen auf kleinstem gemeinsamen Nenner. Während die wirtschaftlichen Binnenmarktfreiheiten mit dem wirksamen Schwert des Wettbewerbsrechts ausgerüstet sind, das effizient und schnell dort eingreift, wo grenzüberschreitend Missbrauch marktbeherrschender Stellung, wettbewerbsbeschränkende Kartelle oder Subventionen festgestellt werden, fehlen solche Instrumente für die Bekämpfung von grenzüberschreitendem Sozial- und Lohndumping. Denn: Nationale Kontrollen enden an den Grenzen. Behördenkooperation beruht auf gutem Willen und freiwilliger Bereitschaft. Das ist jedoch zu wenig bei komplexen Schachtelkonstruktionen global agierender Konzerne.
Vorstöße der EU-Kommission können zur Lösung der Probleme beitragen, wie beispielsweise die Errichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde. Diese darf aber nicht zu einer weiteren Agentur degradiert werden, sondern muss als Behörde mit Kompetenzen zur effizienten grenzüberschreitenden Verfolgung von Lohn- und Sozialdumping ausgestattet werden. Derzeit wird aber selbst eine schwache Kontrollkompetenz von den Mitgliedstaaten ausgebremst oder abgelehnt.
Dabei ist eine schlagkräftige Europäische Arbeitsbehörde das logische Pendant zur europäischen Wettbewerbsbehörde. Ergänzend müsste eine „Europäische Socialpol“ nach dem Vorbild der Europol gebildet werden, um grenzüberschreitende Kontrolleinsätze zu koordinieren. Und schließlich bedarf es in strafrechtlich relevanten Fällen auch eines europäischen Generalanwaltes/einer europäischen Generalanwältin, der/die diese Fälle von Amts wegen verfolgt. Dies alles gibt es im Bereich der wirtschaftlichen Grundfreiheiten. Warum zögern die Mitgliedstaaten bei dem selbstverständlichen Schritt, im Bereich Sozial- und Arbeitsrecht gleich zu ziehen? Weil sie noch hoffen, dass der Wettbewerb der Mitgliedstaaten die Konvergenz im Sinne von Art 3. Abs. 3 EU-Vertrag auf wundersame Weise herbeiführt.
EU-Beihilferecht: Ein neuer Weg
Da aber Beschäftigte nicht von Wundern, sondern vom Lohn leben, müssen progressive Schritte unternommen werden. Eine Grundlage dafür bietet das EU-Beihilfenrecht, konkret Art. 107 AEUV.
Rumänien, Bulgarien, Slowenien: Sie bieten in der einen oder anderen Form einen „Rabatt“ auf Sozialversicherungsbeiträge im Entsendefall. Dadurch genießen Unternehmen, die ArbeitnehmerInnen versenden, im Vergleich zu ihren Konkurrenten einen Wettbewerbsvorteil. Die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs definiert jede Verringerung von Belastungen, die ein Unternehmen normalerweise selbst trägt, als Vorteil. Denn dadurch müssen einige Unternehmen bestimmte Kosten nicht tragen, die ihre Konkurrenten zu tragen haben (vgl. EuGH C.387/92; EuGH, C-156/98; EuGH, C-172/03; EuGH C-533/12P und C 536/12 P). Der Verzicht auf die Einhebung von Sozialversicherungsbeiträgen reduziert die gewöhnlichen Kosten der unternehmerischen Tätigkeit, sie sind daher als verbotene Betriebsbeihilfe zu qualifizieren.
Insgesamt ist die Rechtslage vergleichbar mit den spektakulären Beihilfenfällen (beispielsweise Starbucks, Fiat Finance, Amazon), bei denen die EU-Kommission feststellte, dass global agierende Konzerne zu Unrecht Steuernachlässe erhalten hatten. Das bedeutet Steuernachzahlungen in Millionenhöhe. Es ist daher bemerkenswert, dass die EU-Kommission dem grenzüberschreitenden Sozialdumping bis jetzt tatenlos zusieht.
Umso mehr sind Gewerkschaften gefordert, den nächsten Schritt zu gehen und das wirksame Instrument des Beihilfenrechts auch für sich zu nutzen. Ein wichtiger Beitrag, um die Weiterentwicklung der Europäischen Union zu befördern, in der die Rechte der ArbeitnehmerInnen geschützt werden.