Eine fortschrittliche Reform der EU-Budgetregeln?

Es ist ruhig geworden um die EU Budgetpolitik. War die in Südeuropa krisenverschärfende Austeritätspolitik ab 2010 im Zentrum der wirtschaftspolitischen Debatte, drehte sich diese mit dem einsetzenden Aufschwung ab 2015 zunehmend um andere Themen. Gleichzeitig wird der strukturell fehlende Investitionsspielraum drängend. Die anstehende Evaluierung der EU-Budgetregeln sollte für eine progressive Reform genutzt werden, die eine aktivere, günstigere, koordiniertere und demokratischere EU-Budgetpolitik ermöglicht.

Budgetpolitik getrieben von EU-Budgetregeln

Mit der Errichtung des Euroraums ging ein Verlust an nationaler wirtschaftspolitischer Gestaltungsmöglichkeiten einher. Die Budgetpolitik wurde zum zentralen Instrument der europäischen Politik. Ausgehend von der Ideologie, dass die Wirtschaft umso besser funktioniere, je stärker der Staat zurückgedrängt würde, wurde sie darauf reduziert, übermäßige Defizite im Haushalt zu vermeiden.

Zur Operationalisierung nahm man die zu Beginn der Währungsunion bestehende durchschnittliche Staatsschuldenquote von etwa 60 % des BIP als Maßstab. Als Defizitgrenze legte man jenen Wert fest, der rechnerisch – unter Annahme von damals 3 % Wirtschaftswachstum und einer Inflation von 2 % pro Jahr – jedenfalls eine Stabilisierung der Staatsschuldenquote auf dieses Niveau gewährleisten würde: die berühmten 3 % des BIP.

Um die entscheidende Frage, wie die Euro-Mitgliedsstaaten in einer Wirtschaftskrise gegensteuern oder wie sie ihre Budgetpolitik auf ein möglichst hohes und konvergentes Maß an Wohlstand und Wohlergehen koordinieren könnten, kümmerte sich die EU nicht.

Was sind die Probleme dieser Art der Budgetpolitik?

Dieses Setting führte zu den erwartbaren Problemen. Erstens waren die europäischen Regeln trotz Sanktionsdrohungen nicht in der Lage riskante politische Entscheidungen zu verhindern.

Zweitens führten unerwartete Wirtschaftsabschwünge auch zu nicht intendierten kurzfristigen Überschreitungen der Grenze. Die in Folge oftmals beschlossenen Ausgabenkürzungen, die die Wirtschaftsschwäche vertieften und über ausbleibende Staatseinnahmen und höhere Kosten für die Arbeitslosigkeit das Budget zusätzlich belasteten. Prominentes Beispiel war Deutschland ab dem Jahr 2001, dessen damalige Regierung (gemeinsam mit jener aus Frankreich) daraufhin eine begründete, wenn auch komplexitätserhöhende Reform der EU-Budgetregeln durchsetzte.

Drittens führte der allgemeine Budgetdruck tendenziell zu einem Rückgang der kurzfristig am leichtesten zu verschiebenden bzw. zu kürzenden Ausgaben: den öffentlichen Investitionen. Diese sind jedoch gesamtwirtschaftlich besonders relevant und schaffen dauerhafte Vermögenswerte, die wesentlich zu kollektivem Wohlstand und Wohlergehen beitragen.

Verschärfte Probleme durch Krise und folgende Politik

In der Finanz- und Wirtschaftskrise verstießen ab 2009 praktisch alle Länder gegen die EU-Budgetregeln. Trotzdem war die erste politische Reaktion grundvernünftig: Erstmals wurde versucht die nationalen Budgetpolitiken zu koordinieren, um mit aller Kraft gegenzusteuern – auch wenn das kurzfristig die Staatsschulden erhöhte.

Mit der Griechenlandkrise und dem starken Anstieg der Zinssätze schlug das Pendel jedoch in die Gegenrichtung aus. Rigorose Sparprogramme wurden nun von den meisten Mitgliedstaaten gefordert, während zeitgleich die EU-Budgetregeln verschärft wurden. Die ökonomischen, sozialen und politischen Krisen vertieften einander in der Folge vor allem in Südeuropa.

Ab Sommer 2013 kam es aufgrund der negativen Auswirkungen der Austeritätspolitik zu einer graduellen Abkehr. Die neue Juncker-Kommission verstärkte diese durch die flexibilisierte Handhabung der EU-Budgetregeln im Jänner 2015. Der gleichzeitig beginnende Konjunkturaufschwung ließ Defizite und Schuldenquoten dennoch sinken, sodass mittlerweile gegen kein einziges Land in der Eurozone mehr ein Verfahren wegen eines übermäßigen Budgetdefizits läuft.

Während die konjunkturellen Probleme der Budgetpolitik vorerst in den Hintergrund gerückt sind, bekommen ihre strukturellen Schwierigkeiten verstärkte Aufmerksamkeit. Das gilt erstens für die historischen Tiefststände bei den öffentlichen Investitionen: So kam der öffentliche Vermögensaufbau in der Eurozone insgesamt 2012 zum Erliegen. Damit im Zusammenhang steht zweitens die Klimakrise und die damit in Zusammenhang stehende schrittweise Neuorientierung der Politik: Gesellschaftliche Ziele gehen weit über das Wirtschaftswachstum hinaus und Budgetpolitik ist mehr, als übermäßige Defizite verhindern.

Konsens: bessere EU-Budgetregeln gefragt

Es gibt also viele gute Gründe für eine neuerliche Reform der EU-Budgetregeln. Selbst ihre prinzipiellen BefürworterInnen schlagen Reformen vor, zuletzt etwa der europäische Fiskalausschuss. Konsens besteht dahingehend, dass die Vielzahl an nebeneinander bestehenden Detailregeln mit noch detaillierteren Ausnahmen reduziert, konjunktursensibler ausgestaltet und vereinfacht werden sollten. Weitgehende Einigkeit besteht auch dahingehend, die europäische Ebene zu stärken und öffentliche Investitionen besonders zu berücksichtigen. Die konkrete Umsetzung bleibt jedoch umstritten.

Vier Prinzipien einer progressiven Reform

Im Rahmen des Netzwerks gewerkschaftsnaher ÖkonomInnen (TUREc) haben wir nun ein Working Paper veröffentlicht, indem vier grundsätzliche Prinzipien  einer Reform der EU-Budgetregeln ausgearbeitet werden. Im Mittelpunkt steht die generelle Orientierung, nicht die stärker umstrittenen einzelnen Detailvorschläge. Letztere sind zum Teil zwar enthalten (allen voran eine goldene Investitionsregel), allerdings eher als Beispiele denn unerlässliche Einzelteile eines fixen Reformpakets.

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Zuvorderst muss der Budgetpolitik eine aktivere Rolle zukommen. Sie ist ein wesentliches Instrument der Konjunktursteuerung, und ihr kommt eine prominente Rolle für eine ausgewogene wohlstandsorientierte Wirtschaftspolitik zu. Regeln, die einem Einhaltung eines bestimmten Defizitwerts prioritären Status einräumen, sind hierbei kontraproduktiv. Mindestanforderung an eine Reform ist, erstens,  die bisherigen Flexibilisierungselemente in der Praxis großzügiger anzuwenden, damit der Schuldenabbau nicht zu Lasten anderer wichtiger Ziele – wie den Anstieg der Arbeitslosigkeit oder die Klimaerwärmung zu bremsen – geht. Zweitens sollen Vermögen und Schulden symmetrisch behandelt werden – wie beispielsweise durch eine goldene Investitionsregel, bei der die zulässigen Grenzen für die Neuverschuldung (=Schuldenaufbau) nur abzüglich den öffentlichen Nettoinvestitionen (=Vermögensaufbau) kontrolliert werden. Und drittens sollten auf Europäischer Ebene mehr Mittel zur Verfügung stehen, mit denen budgetpolitisch aktiv gesteuert werden kann.

Weiters sollten Staatsanleihen sicherer werden, indem die EZB für Staaten unter gewissen Bedingungen als „lender of last resort“ fungiert. Indirekt wurden mit der sogenannten unkonventionellen Geldpolitik die Zinsen zwar bereits stabilisiert, allerdings droht im Zuge der Bankenregulierung, dass Staatsanleihen wieder stärker differenziert werden. Die Folge wäre eine Verstärkung asymmetrischer Vor- und Nachteile zwischen den Staaten der Eurozone, die den sozialen und ökonomischen Wettbewerb fördern und damit die politische Kooperation im Interesse aller schwächen würde.

Dabei gilt es, die Kooperation vielmehr zu stärken: Sei es im engeren budgetpolitischen Sinne hinsichtlich gemeinsamer Ziele (wie einem konjunkturell passenden Fiskalimpuls), ökologischen Investitionen oder um die Steuerleistung transnationaler Unternehmen zu gewährleisten; oder im weiteren Sinne, um Wohlstand und Wohlergehen nachhaltig zu mehren. Helfen würde es darüber hinaus den wichtigsten wirtschaftspolitischen Steuerungsprozess – das Europäische Semester – umzugestalten.

Schließlich sollte die budgetpolitischen Entscheidungen demokratischer und transparenter getroffen werden, auch weil damit eher die Interessen der Mehrheit Berücksichtigung fänden. Die Wirtschaftspolitik in der Eurozone sollten nicht mehr nur die Eurogruppe bestimmen, sondern auch eine Art von Eurozonen-Parlament. Die Eurogruppe selbst soll transparenter werden, zum einen indem die Position der nationalen MinisterInnen nachvollziehbar werden, zum anderen indem die Vorarbeiten der sogenannten Eurozonen-Arbeitsgruppe zumindest teilweise veröffentlicht werden. Darüber hinaus sollte die Einbindung zivilgesellschaftlicher Gruppen – etwa in Form des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses – verstärkt werden.

Ausblick

Die Kommission wird voraussichtlich Ende Jänner ihre Evaluierung der EU-Budgetregeln vorlegen. Es ist davon auszugehen, dass sie darin auch Reformoptionen – vermutlich angelehnt an die Empfehlungen des Europäischen Fiskalausschusses – aufnehmen wird, über die dann die Eurogruppe Mitte Februar debattieren wird. Dort einen tragfähigen Kompromiss für sinnvolle Reformen zu finden, wird jedoch schwierig, da wider besseren ökonomischen Wissens eine von der niederländischen Regierung angeführten Gruppe von Staaten die Budgetpolitik der Eurozone auf eine Exekution strikter Regeln beschränken will.

Nichtsdestotrotz bietet die Evaluierung eine Möglichkeit, die Debatte über eine bessere Ausgestaltung der EU-Budgetregeln breiter zu führen. Das gewachsene Bewusstsein dafür, dass es notwendig ist, ökologisch und sozial sinnvolle Investitionen zu setzen, die Wirtschaftspolitik auf Wohlstand und Wohlbefinden zu fokussieren und die europäische Budgetpolitik stärker demokratisch zu legitimieren, sowie die Chancen niedriger Zinsen lassen hoffen, dass die Debatte nicht nur hinter den verschlossenen Türen der Eurogruppe geführt und entschieden wird.

Dieser Beitrag basiert im wesentlichen auf dem gemeinsam mit Nacho Álvarez, Nasos Koratzanis, Markus Marterbauer, Catherine Mathieu, Tom McDonnell, Laura Pennacchi, Christos Pierros, Henri Sterdyniak, Achim Truger und Jorge Uxó verfassten ETUI Working Paper „Towards a progressive EMU fiscal governance“. Gleichzeitig war er die Grundlage für die spätere ausführlichere AK-Stellungnahme zur Überprüfung der wirtschaftspolitischen Steuerung (Economic Governance Review) (August 2020).