Österreich im EU-Digital-Index: Von Äpfeln, Birnen und dem „digitalen Mittelfeld“

Zu Sommerbeginn veröffentlichte die Europäische Kommission ihren „Index für die digitale Wirtschaft und Gesellschaft“ („DESI-Index“), mit dem sie die „Digitalisierungsfortschritte“ der EU-Mitgliedstaaten vergleicht. Österreich landete dabei „nur im Mittelfeld“, ein Ergebnis, das Standortdebatten befeuert. Die wesentlichen Fragen sind aber: Wer genau ist in Österreich nur Mittelfeld? Und werden hier Äpfel mit Birnen verglichen?

Die Europäische Kommission verortete Österreich in ihrem Ranking auf Platz 11 von 28 EU-Mitgliedstaaten und damit auf dem gleichen Platz wie im Vorjahr. Obwohl dies grundsätzlich eine Platzierung im oberen Tableau bedeutet, waren sofort Headlines wie „Österreich bei Digitalisierung weit hinten“ und „Österreich hinkt bei Digitalisierung nach“ zu lesen. Für Unternehmensverbände und ArbeitgebervertreterInnen wohl eine weitere willkommene Gelegenheit, um die altbekannten Forderungen im Rahmen einer “digitalen Standortdebatte” neu zu stellen, weniger Regulierung, mobileres Risikokapital sowie mehr Förderungen für die Industrie und für Start-ups zu fordern. Kurz: Die scheinbare Unabwendbarkeit der digitalen Entwicklungen dafür zu nutzen, es Unternehmen und ihren EigentümerInnen einfacher zu machen, Gewinne zu erwirtschaften, dabei den Schutz der Beschäftigten und KonsumentInnen hintanzustellen und öffentliche Infrastruktur vor allem für Unternehmen zu fordern. Umso mehr macht es Sinn, genauer zu betrachten, wie dieser elfte von 28 Rängen zustande kommt.

DESI-Ranking gesamt, Quelle: Europäische Kommission, Digital Scoreboard

Die Europäische Kommission gibt streng genommen nicht nur ein Ranking heraus, sondern erhebt im DESI-Index Vergleichswerte in fünf Kategorien (Internetnutzung, Humankapital, Digitale Öffentliche Dienste, Konnektivität und Integration der Digitaltechnik), die nochmals in bis zu jeweils elf Unterkategorien heruntergebrochen sind. Diese einzelnen Parameter werden gewichtet und zu einem Gesamtindex aggregiert.

Im Ranking entscheiden „Hundertstelsekunden“

So löblich der Versuch ist, den Digitalisierungsgrad von Mitgliedstaaten zu messen, so problematisch ist mitunter der Vergleich in einem aggregierten Ranking. Die einzelnen Parameter, aus denen sich der Index zusammensetzt, messen vollkommen unterschiedliche Dinge in miteinander nicht vergleichbaren Maßeinheiten und werden dann in mehr oder weniger willkürlich gewählten Gewichtungen zusammengefügt. In den DESI-Index fließen Ländervergleiche aus Preisindizes (zB Festnetz-Breitbandpreise) genauso ein wie das Ausbildungsniveau von IT-SpezialistInnen, die Anzahl von Social-Media-NutzerInnen oder die Verteilung von genutzten Breitbandgeschwindigkeiten. Es verwundert daher nicht, dass der relative Platz eines Landes bei so einem Ranking in seiner Aussagekraft stark verwässert ist und mit Vorsicht betrachtet werden sollte.

Außerdem sind Rankings in der Regel nur nützlich, wenn die gemessenen Parameter in den einzelnen Ländern wirklich signifikante Unterschiede aufweisen. Eine Rangordnung zu erstellen, wenn sich die Länder nur in Nuancen unterscheiden, ist nur bedingt sinnvoll. Dies führt bei einigen Unterkategorien (zB flächendeckende Verfügbarkeit von Breitband) etwa dazu, dass sich sechs Staaten mit 100 % den ersten Platz teilen, sich mehr als die Hälfte aller Mitgliedstaaten zwischen 100 % und 98 % bewegen und insgesamt 24 Staaten Werte von deutlich über 90 % aufweisen. Nur vier Staaten sind (noch) leicht unter 90 %. Werte also, die praktisch überall eine weitgehende Flächendeckung zeigen und eine aussagekräftige Rangfolge kaum erlauben. Trotzdem hat diese eine maßgebliche Auswirkung auf das Gesamtergebnis.

ArbeitnehmerInnen und Verwaltung treiben Ranking nach oben

Die besten Ergebnisse erzielt Österreich in den Kategorien „Humankapital“ (Platz 7) und „Digitale Öffentliche Dienste“ (Platz 8). Dies sind grundsätzlich Parameter, die gut in den Mitgliedstaaten vergleichbar sind und direkt mit politischen Maßnahmen zusammenhängen. Im Bereich des „Humankapitals“ sind es insbesondere der Anteil an IKT-Fachkräften und der MINT-AbsolventInnen an der österreichischen Bevölkerung, aber auch die digitalen Grundkompetenzen, die die Europäische Kommission von einem „Wettbewerbsvorteil“ sprechen lassen. Die Verfügbarkeit an vor-ausgefüllten Online-Formularen und die kurze Erledigungsdauer sind wiederum Treiber eines sehr guten Ergebnisses (Platz 8) in der Kategorie „Digitale Öffentliche Dienste“. Mit anderen Worten: Ohne die öffentliche Verwaltung und ohne die guten Kompetenzen von ArbeitnehmerInnen wäre das Ranking Österreichs deutlich schlechter.

DESI-Ranking im Bereich Verwaltung und Humankapital, Quelle: Europäische Kommission, Digital Scoreboard

Allerdings sollte nicht unerwähnt bleiben, dass gerade jene Kategorien, in denen Österreich eine unterdurchschnittliche Performance aufweist, stark eingeschränkt aussagekräftig sind, da deren Entwicklung durch viele länderspezifische Faktoren beeinflusst werden, die nur bedingt Vergleiche oder gar die Erstellung einer Rangordnung erlauben.

„Konnektivität“ – Österreich wirklich im Hintertreffen?

Es ist zwar nicht daran zu zweifeln, dass es in Österreich notwendig ist, den Breitbandausbau voranzutreiben, um auf der Ebene der Infrastruktur mit den zunehmenden Möglichkeiten der Digitalisierung mittel- und langfristig Schritt zu halten, und dass hier auch politische Maßnahmen und Unterstützung durch die öffentliche Hand notwendig sind. Aber gerade hier gilt es, die substantiellen Unterschiede der digitalen Entwicklung in den einzelnen Ländern nicht aus den Augen zu verlieren. Sonst treten in diesem Ranking Äpfel gegen Birnen um minimale Unterschiede an. Es ist beispielsweise schwer, die Netzabdeckung eines dichtbesiedelten, flachen Staates wie den Niederlanden mit den Herausforderungen des Breitbandausbaus in einer alpinen Topografie wie in Österreich zu vergleichen.

Die Tatsache, dass Österreich extrem schlecht im Bereich der Verfügbarkeit ultraschneller Festnetzanschlüsse (bzw Hausanschlüsse mit Glasfaserleitungen) abschneidet, hat zum Teil andere Ursachen als einen vermeintlichen technologischen Rückstand. Hier spielten zB Faktoren wie die vergleichsweise sehr frühe Verfügbarkeit von hochwertigen und schnellen mobilen Breitbandanschlüssen eine Rolle. Dies trug dazu bei, dass Festnetz-Anschlüsse in Österreich nicht die gleiche Dynamik erfuhren wie in anderen Mitgliedstaaten, die mit dem Ausbau ihrer Netze erst später anfingen und somit von Anfang an auf fortschrittlichere Technologien setzen konnten.

Nicht zuletzt haben diese „schlechten“ Rankingbereiche vor allem mit Faktoren zu tun, die vorrangig durch das Agieren des privaten Sektors und der Unternehmen beeinflusst werden und nur indirekt durch staatliches Handeln geleitet werden.

Besonders gut schneidet Österreich hingegen bei den Preisen ab, die zu den günstigsten in der EU zählen. Hierzu hat die Entwicklung am Mobilfunksektor beigetragen, da es dort einen starken Wettbewerb, flächendeckende und hochqualitative Netze sowie hohe Kapazitätsreserven gegeben hat. Dies haben Betreiber dazu genützt, günstige mobile Breitbandanschlüsse anzubieten. Die niedrigen Preise haben in der Folge auf den Festnetzbereich durchgeschlagen. Dies führt mitunter dazu, dass KonsumentInnen kaum bereit sind, für schnellere Anschlüsse mehr zu bezahlen, was auch die Investitionsbereitschaft beim Netzausbau beeinflusst. Deshalb werden im Festnetz vor allem die (für die meisten Bedürfnisse ausreichend schnellen) Breitbandzugänge in den unteren Geschwindigkeitsbereichen stärker genutzt, selbst wenn in vielen Fällen wesentlich schnellere Anschlüsse grundsätzlich verfügbar wären.

Fazit: Keine Grundlage für eine Standortdebatte

Digitale Entwicklungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu messen und zu beschreiben ist mit Sicherheit sinnvoll. Problematisch ist es aber, die Ergebnisse in ein Ranking zu übersetzen und dessen Ergebnisse als „Europameisterschaft“ zu sehen. Für eine sinnvolle Darstellung müssten die historischen und strukturellen Gegebenheiten der einzelnen Mitgliedstaaten viel stärker beachtet werden. Nicht zuletzt wäre es sinnvoll, zwischen jenen Bereichen zu unterscheiden, in denen sich langfristiges staatliches Handeln niederschlägt (das sind jene Bereiche, in denen Österreich relativ gut abschneidet), und jenen, in denen sich vor allem das Handeln von Unternehmen auswirkt (das sind jene Bereiche, in denen Österreich verhältnismäßig schlecht abschneidet). Ganz sicher sind die Ergebnisse des Rankings kein Argument für eine Standortdebatte, in der die altbekannten Forderungen der Wirtschaftsseite von Neuem wiederholt werden.

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