Föderalismusreformen und Förderungen haben eines gemeinsam: Es scheint eine nach oben offene Grenze für Einsparpotentiale zu geben. Erst neulich wurde Österreich in den Medien wieder als Förderungsweltmeister dargestellt, verknüpft mit der Forderung nach milliardenhohen Einsparungen um sich dem angeblich deutlich niedrigeren EU-Durchschnitt anzunähern. Solche Zahlenspiele sind angesichts unterschiedlicher Förderungsbegriffe und Datenquellen nicht sinnvoll. Vielmehr braucht es Förderziele, eine Koordinierung der Förderungen zwischen den staatlichen Ebenen und periodische Evaluierungen.
„Förderungen“: unklarer Begriff, unterschiedliche Quellen
Will man sich mit dem Förderwesen in Österreich in seiner Gesamtheit auseinandersetzen, gilt es zunächst Klarheit bezüglich des Förderbegriffs zu gewinnen. Ist es etwa sinnvoll, Zahlungen an ausgegliederte Einheiten, die vor der Ausgliederung bereits öffentliche Ausgaben waren, ebenso zu zählen wie Bankenhilfen oder ökologische Sanierungsmaßnahmen von Privaten? Wie geht man mit Steuerbegünstigungen um? Geht es nur um Unternehmensförderungen, oder sollen Vereine und Privatpersonen miteingerechnet werden – und wo verlaufen dann die Grenzen zwischen öffentlichen Leistungen und Förderungen? Auf all diese Fragen gibt es keine eindeutigen Antworten, die von allen geteilt werden, weshalb auch der Förderbegriff selbst ambivalent bleiben muss.
Das spiegelt sich in unterschiedlichen Datenquellen und Größenordnungen von Fördervolumina wider:
- Die wichtigste Quelle sind die öffentlichen Haushalte selbst, von wo aus die jeweilige Förderung fließt und wo genau erfasst sein sollte, wer sie warum bekommt. Nachdem es sich dabei allerdings um tausende eigenständige Einheiten mit eigener Rechnungslegung handelt, fehlt hier zwangsläufig der Überblick. Auch ist eine Vergleichbarkeit bestenfalls bedingt und nur innerhalb Österreichs möglich.
- Die zweite Variante sind vergleichbare Statistiken – insbesondere die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR), in denen mit international einheitlichen Standards alle Zahlungsströme nach bestimmten Kriterien zusammengefasst werden. Diese Quelle hat jedoch den Nachteil, dass strukturelle Eigenheiten der Aufgabenerbringung nicht berücksichtigt werden (so scheinen öffentlich finanzierte Bildungseinrichtungen unterschiedlich auf, je nach konkreter Organisationsform). Hinzu kommt, dass die VGR Ende 2014 auf neue methodische Grundlagen gestellt wurde, sodass es zu massiven Revisionen gerade bei den Förderungen gekommen ist und damit alte Analysen weitgehend überholt sind: in Österreich schrumpften die VGR-basierten Förderungen 2013 von 19,4 Mrd Euro vor auf lediglich 8,5 Mrd Euro nach der Revision.
- Die dritte Möglichkeit sind eigens erstellte Berichte wie der Beihilfenanzeiger der EU, der Förderungsbericht des Bundes oder der Länder oder Auswertungen der sogenannten Transparenzdatenbank. Sie ermöglichen bessere Analysen, arbeiten jedoch mit unterschiedlichen Definitionen – was bspw. dazu führt, dass alleine das Finanzministerium mit zwei sehr ähnlichen, aber doch unterschiedlichen Förderungsdefinitionen arbeitet.
Orientierungspunkte Förderungsbericht und volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen
Wichtigster Orientierungspunkt auf Bundesebene ist der sogenannte Förderungsbericht, in dem Förderungen recht breit gefasst sind und der für 2014 in Summe über 19 Milliarden Euro ausweist. Gut 5 Mrd Euro entfallen auf direkte Förderungen des Bundes (nicht der Länder und Gemeinden), der deutlich größere Rest (inklusive Ertragsanteilsentgang der Länder und Gemeinden, ca 14 Milliarden Euro) auf steuerliche Begünstigungen wie zB den reduzierten Mehrwertsteuersatz von 10% auf Lebensmittel etc. Allein dieser macht 4,6 Milliarden Euro an indirekten Förderungen aus. Ein knappes Drittel der – nur zT detailliert ausgewiesenen – direkten Förderungen entfällt auf die Landwirtschaft, gefolgt von sozialer Sicherheit mit einem Fünftel und Forschung mit einem Achtel.
Die für den internationalen Vergleich bzw. die gesamtstaatliche Analyse wichtigste Quelle sind die Informationen aus der VGR. Für gewöhnlich werden hier die Subventionen und Vermögenstransfers an Unternehmungen als Förderungen verstanden. Ihr Volumen ist mit gut 11 Mrd Euro 2014 deutlich geringer als die Förderungen im Sinne des Förderungsberichts des Bundes. Unter anderem deshalb, weil weder indirekte Förderungen (mit der wichtigen Ausnahme der Forschungsprämie) noch ein Großteil der Agrarförderungen erfasst werden. Betrachtet man die „VGR-Förderungen“ nach Bereichen, so entfällt mehr als die Hälfte auf den Bereich „wirtschaftliche Angelegenheiten“, der vor allem klassische Wirtschaftsförderungen, Teile der Arbeitsmarkt- bzw. Forschungsförderung, Bankenhilfen, Verkehr und Landwirtschaft umfasst.
Auf den richtigen Vergleich kommt es an
Problematisch wird es, wenn die unterschiedlichen Quellen vermischt werden. Wer etwa das Fördervolumen für Subventionen und Transfers gemäß VGR der EU-28 von 2,3% des BIP den 5,6% des Förderungsberichts gegenüberstellt, vergleicht Äpfel mit Birnen. Der entsprechende Wert für Österreich lag 2013 bei 2,7% des BIP. Damit liegen wir zwar über dem EU-Schnitt und auf Rang neun im Ländervergleich (bzw. 6. Platz im Eurozonenvergleich), aber nicht einmal innerhalb der EU an der Spitze. Von Weltmeister kann erst recht keine Rede sein, auch wenn Österreich insbesondere für 2014 mit der weiteren Belastung durch die Banken bzw. konkret die HYPO/HETA deutlich steigende Förderungen gemäß VGR aufweisen wird.
Betrachtet man den VGR-Vergleich genauer, so verdeutlicht die Schweiz mit Förderungen von 4,6% des BIP das Problem der Vergleichbarkeit sogar bei identem Förderungsbegriff. Dort wird das Gesundheitswesen stärker privat organisiert. Die Förderungen für Gesundheit an private Unternehmen gehen somit in die Statistik ein, während in der EU Gesundheit vorwiegend staatlich organisiert wird und somit nicht in die Statistik einfließt. Ähnlich dürfte es in Österreich im Bereich der Abwasserentsorgung sein, deren Transfers an Unternehmen im Sinne der VGR sogar größer als im Rest der EU insgesamt sind. Das dürfte aber mehr an der Organisation dieser Leistung der Daseinsvorsorge (gebührenfinanzierte „Privatunternehmen“ im öffentlichen Eigentum) liegen als einem tatsächlichen derart großen Ausgabenunterschied für die Leistung.
Pauschale Kürzungen verfehlt
Durch das Fehlen eines einheitlichen Förderungsbegriffs wird die Ermittlung von Einsparpotentialen alleinig auf Basis von hoch aggregierten quantitativen Vergleichen zur Beliebigkeit. Natürlich weist unser föderales System erhebliche Ineffizienzen auf, und es gibt Kürzungspotentiale bei den Förderungen. Der EU-Schnitt ist zwar ein erster Indikator für eine ausführlichere qualitative Detailanalyse, aber sicher kein geeigneter Maßstab für eine isolierte Betrachtung. So wäre es angesichts der sich zuspitzenden Job-Misere in Wien wohl nicht klug, die Subvention für Unternehmen zur Bekämpfung der steigenden Langzeitarbeitslosigkeit am europäischen Durchschnitt zu orientieren. Oder die eben erst ausgebaute Forschungsförderung zu kürzen, nur weil sie höher ist als im internationalen Vergleich. Wo sich ein genauerer Blick lohnen könnte, wäre bei den überdurchschnittlich hohen Landwirtschafts- und Kultursubventionen. Milliardeneinsparungen ohne massive Folgen, wie sie einige erträumen, sind allerdings auch hier völlig unrealistisch.
Wenn Einsparpotentiale aufgespürt werden sollen, dann ist das im oben bereits angeführten Beitrag von Josef Urschitz gewählte Beispiel der Gemeinde-Abschlagszahlung für den fehlenden Gemeindestier zwar plakativ, bringt uns in der Sache aber ebenso wenig weiter wie pauschale Behauptungen des milliardenteuren föderalen Systems. Verschwendung zu behaupten ist eines, sie konkret nachzuweisen ein anderes. Im großen Stil wird das nicht möglich sein, weil sich reine Verschwendungen nur sehr vereinzelt finden lassen.
Reformpotentiale im Förderwesen
Vielmehr geht es darum, die Förderziele und Maßnahmen zwischen den Gebietskörperschaften besser abzustimmen und transparenter zu machen sowie in periodischen Abständen zu evaluieren. Gerade auf Landes- und Gemeindeebene wäre hier Potential vorhanden. Darüber hinaus sind Förderungen aufzuspüren, deren Abschaffung oder Reduktion weder das wirtschaftliche Ende für die Betroffenen, noch die Abkehr vom Förderziel bewirken. Und schließlich sollte bei jeder Förderung darüber nachgedacht werden, ob mit Hilfe strikterer regulatorischer Vorgaben nicht effektiver das Gemeinwohl gefördert werden kann als dies bei Förderungen der Fall ist.