Skizze einer ökonomisch vernünftigen Budgetpolitik

Die Budgetpolitik in der EU und in Österreich befindet sich in einer Sackgasse. Sie ist einseitig an neoklassischen Konzepten ausgerichtet, die sich in der Praxis als falsch herausgestellt haben. Diese Ausrichtung muss überwunden werden, um die vorhandenen Spielräume für Verteilungs– und Beschäftigungspolitik nutzen zu können und die Budgetpolitik auf nationalstaatlicher und europäischer Ebene vernünftig auszurichten.

Als ich in den 1980er Jahren, unter anderen bei Ewald Nowotny, an der Wirtschaftsuniversität Ökonomie studierte, standen im Mittelpunkt der Ausbildung in Fiskalpolitik eine umfassende, keynesianische Sichtweise staatlicher Aktivitäten in den verschiedenen Dimensionen der Allokations-, Stabilisierungs- und Verteilungspolitik und die Notwendigkeit des Zusammenspiels der Budgetpolitik mit anderen Instrumenten der Wirtschaftspolitik zur Erreichung aller Ziele des magischen Vielecks.

Scheitern der neoklassischen Wirtschaftspolitik in der Finanzkrise

Diese Perspektive steht in fundamentalem Gegensatz zur aktuellen europäischen Wirtschaftspolitik. Ihre theoretische Basis ist die neoklassische Ökonomie. Sie vertraut auf die effiziente Allokation der Ressourcen durch den Binnenmarkt für Güter, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital und sieht eine strenge Regelbindung der Wirtschaftspolitik vor, deren Instrumente jeweils auf ein spezifisches Ziel ausgerichtet sind: Die Geldpolitik auf Preisstabilität, die Budgetpolitik auf einen ausgeglichenen Staatshaushalt und die Lohnpolitik auf Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung.

Dieses neoklassische Konzept der EU-Wirtschaftspolitik ist in der Finanzkrise seit 2007 gescheitert. Die freien Finanzmärkte haben sich als instabil, ineffizient und wohlstandsmindernd, die Erwartung einer Erholung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt durch eine „interne Abwertung“ mithilfe von Lohnsenkungen in den Krisenländern hat sich als irreführend erwiesen. Vor allem stellte sich die These von den expansiven, „nicht-keynesianischen“ Wachstums- und Beschäftigungswirkungen der Budgetkonsolidierung als kostspieliger Irrtum heraus. Die Folge war eine zweite tiefe Rezession in der Eurozone, verbunden mit Massenarbeitslosigkeit und Ausweitung der Ungleichheit.

Das Scheitern der auf der neoklassischen Theorie basierenden Wirtschafts- und Budgetpolitik hat vielfältige Bestimmungsgründe:

• Theoretisch erweist sich die Grundannahme neoklassischer Allgemeiner Gleichgewichtsmodelle, die Wirtschaft würde von selbst rasch wieder zu einem Gleichgewicht beim Potentialoutput zurückfinden, als unterlegen gegenüber der Sichtweise der Ungleichgewichtstheorien (wie sie Kurt Rothschild in seinem 1981 erschienen Lehrbuch darstellt, die für Marktwirtschaften immer wieder Unterauslastung und Arbeitslosigkeit erwarten lassen, sofern nicht die Wirtschaftspolitik erfolgreich interveniert.
• Empirisch zeigt sich, dass der Budgetsaldo nicht wie von den NeoklassikerInnen angenommen ein Ergebnis der Politik, sondern vielmehr die Folge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und damit der Investitions- und Konsumentscheidungen der Unternehmen und Haushalte im In- und Ausland darstellt. Ist deren effektive Nachfrage gering, dann verschlechtert sich der Budgetsaldo über geringere Abgabeneinnahmen und höhere Ausgaben für Arbeitslosigkeit automatisch.
• Politisch steht hinter der europäischen Wirtschafts- und Budgetpolitik ganz offensichtlich die verteilungspolitische Intention, die Staatsschuldenkrise für den gewünschten Abbau des Sozialstaates, des Lohnniveaus und der ArbeitnehmerInnenrechte, also für politische Ziele der Kapitalseite zu nutzen.

Lehren für die Budgetpolitik in Österreich

In Österreich war eine antizyklische, ausgewogene und an allokations-, stabilisierungs- und verteilungspolitischen Zielsetzungen ausgerichtete Budgetpolitik recht lange erfolgreich. Seit dem Beitritt zur Europäischen Union 1995 wurde die Budgetpolitik allerdings zunehmend prozyklisch. Spätestens mit der Zustimmung zum Fiskalpakt und dem nationalstaatlichen Beschluss der „Schuldenbremse“ wurde diese Ausrichtung am neoklassischen Konzept institutionalisiert und damit ein erheblicher Teil des makroökonomischen Anspruchs der Budgetpolitik aufgegeben. Budgetpolitik wird heute nicht mehr als Instrument zur Erreichung der Ziele des magischen Vielecks angesehen, sondern auf das Ziel der Verbesserung des staatlichen Finanzierungssaldos verengt.

Dennoch könnte selbst unter den ungünstigen Umständen des neuen Fiskalregelwerks die nationalstaatliche Politik Elemente einer gesamtwirtschaftlichen Ausrichtung bewahren, sofern sie auf vernünftiger ökonomischer Basis aufbaut und mit einem gestalterischen Anspruch betrieben wird.

Ansatzpunkte für eine vernünftige Budgetpolitik in Österreich

1. Stärkung der automatischen Stabilisatoren: Sie muss beim Wohlfahrtsstaat ansetzen, der sich in der Finanzkrise einmal mehr als überlegen gegenüber privaten Absicherungsformen erwiesen hat, und kann etwa durch den Ausbau von Steuern auf Vermögen und Einkommen gegenüber Sozialversicherungsbeiträgen und Verbrauchssteuern und eine automatische Erhöhung von Arbeitslosengeldern und Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik bei Überschreiten eines Grenzwertes der Arbeitslosenquote erfolgen.
2. Verteidigung einer hohen Abgabenquote gegenüber der konservativen, in Politik und Wirtschaftsforschung dominierenden Position der Steuersenkung: Die politische Entscheidung erfolgt zwischen einem Sozialsystem hoher österreichischer Qualität mit einer hohen Abgabenquote oder einem niedriger US-Qualität mit geringem Abgabenniveau. Der Sozialstaat ist vor allem deshalb gesellschaftspolitisch so umstritten, weil er über die Anerkennung der gesellschaftlichen Leistungen der sozial Schwächeren solidarische Beziehungen ermöglicht und die politischen und wirtschaftlichen Machtverhältnisse ein Stück zu ihren Gunsten verschiebt. Dies hat Axel Honneth so beeindruckend dargestellt.
3. Stärkung der Verteilungswirkung: Sie soll durch die am skandinavischen Modell orientierte Schaffung einer Grundversorgung mit sozialen Dienstleistungen (Kinderbetreuung, Ganztagsschulen, Sozialarbeit, Pflege) und sozialer Infrastruktur (Wohnbau, Mobilität) sowie die Erhöhung der Besteuerung von Vermögensbeständen, Erbschaften und Finanzaktivitäten erfolgen.
4. Niedrige Sparquote der privaten Haushalte: Der Rückgang der Sparquote von 12% des verfügbaren Einkommens 2008 auf 6% 2014 bildete eine wichtige Determinante der relativ stabilen wirtschaftlichen Entwicklung Österreichs. Ein neuerlicher Anstieg der Sparquote muss unter gesamtwirtschaftlicher Perspektive verhindert werden. Er wäre das Ergebnis des zu hohen Anteils von Vermögenseinkommen gegenüber Einkommen aus Arbeitsleistung und käme in einem anhaltenden Leistungsbilanzüberschuss zum Ausdruck. Die Senkung der Sparquote muss also durch eine Umverteilung von den sparfreudigen zu den konsumfreudigen Einkommensgruppen erreicht werden und nicht durch eine kreditfinanzierte Vermögenspreisblase wie in vielen angelsächsischen, süd- und osteuropäischen Ländern.
5. Neue Instrumente: Steuerbegünstigungen und Subventionen erweisen sich oft nicht als effizientes, dafür kostspieliges Instrument der Budgetpolitik. Regulierungen, etwa was verbindliche Energiewerte in der Bauordnung, technische Voraussetzungen bei Zulassung von Kraftfahrzeugen oder den Mindestanteil an auszubildenden Jugendlichen an der Gesamtbeschäftigung eines Betriebes betrifft, sind zielführender.
6. Spielräume im neuen Fiskalregelwerk nutzen: So können die Ziele der sogenannten „Ausgabenregel“ alternativ auch durch verteilungs- und beschäftigungspolitisch vorzuziehende Erhöhungen von vermögensbezogenen Steuern erfüllt werden. Angesichts der extremen Prognose- und Planungsunsicherheit muss vermieden werden, Konsolidierungsmaßnahmen für fünf Jahre im Voraus konkret festzulegen.

Lehren für die Budgetpolitik in der EU

1. Fiskal-, Geld- und Lohnpolitik müssen besser aufeinander abgestimmt und auf alle Ziele des magischen Vielecks der Wirtschaftspolitik ausgerichtet werden. Konkret muss das Erreichen von Budgetzielen zeitlich gestreckt werden, wenn Rekordarbeitslosigkeit und Deflation drohen.
2. Reform der Fiskalregeln: Der Grundsatz der Orientierung am strukturellen Defizit ist im Sinn der Finanzierung der laufende Ausgaben durch laufende Einnahmen über den Konjunkturzyklus sinnvoll. In der konkreten Zielformulierung muss allerdings der außerordentlich hohen Unsicherheit bei der Berechnung von Potenzialoutput, struktureller Arbeitslosigkeit und strukturellem Finanzierungssaldo Rechnung getragen werden; antizyklische Elemente müssen verstärkt werden, indem Anreize für Expansion in der Rezession und für Restriktion in der Hochkonjunktur gesetzt werden; die Einführung einer „goldenen Regel“ soll die Kreditfinanzierung öffentlicher Investitionen ermöglichen, um die langfristige Ausrichtung der Budgetpolitik zu stärken.
3. Budgetneutrale Beschäftigungsförderung: Berücksichtigt man das Haavelmo Theorem, so können auch unter den Rahmenbedingungen hoher Staatsverschuldung und anhaltender Unterauslastung die Wirtschaft angekurbelt werden. In der Eurozone können koordinierte Erhöhung von Steuern auf Vermögen, Vermögenseinkommen, Spitzeneinkommen, Finanzaktivität, Finanztransaktion zur zweckgebundenen Finanzierung von Beschäftigungsprogrammen den Spielraum der Budgetpolitik erweitern ohne die Staatsverschuldung weiter zu erhöhen.
4. Etablierung automatischer Stabilisatoren auf europäischer Ebene: Eine Stärkung automatischer Ausgleichsmechanismen kann zunächst durch eine Ausweitung des EU Budget erreicht werden; zu diesem Zweck müssten die Ausgaben zugunsten des sozialen und regionalen Ausgleichs gestärkt werden (sie könnten etwa stärker an der Arbeitslosigkeit ansetzen) und die Einhebung eigener Abgaben ermöglicht werden; die demokratische Legitimation wäre durch eine Stärkung des Europäischen Parlaments in Budgetfragen zu erreichen. Ökonomisch sinnvoll wären zudem Regulierungen, die am Leistungsbilanzsaldo ansetzen, und bei zu hohen Überschüsse oder Defizite Korrekturmechanismen in Gang setzen.