Neue Bundesregierung: Weichen für wohlstandsorientierte Budgetpolitik stellen

Selten war die finanzielle Ausgangslage für eine neue Bundesregierung so günstig wie heute. 2019 dürfte der Staatshaushalt den höchsten Überschuss seit den Jahren 1970–1974 aufweisen. Im Gegensatz zu damals ist man aber von den Zielen Vollbeschäftigung und faire Verteilung weit entfernt und hat gegen die Klimakrise zu kämpfen. Neben diesen aktuellen Herausforderungen gilt es, im Budget strukturell die Weichen für die mittelfristige Wohlstandsentwicklung zu stellen: mit mehr Investitionen und sozialen Dienstleistungen sowie einer Strukturreform bei den Staatseinnahmen.

Das am 18. März zu präsentierende Budget 2020 wird allenfalls erste Hinweise für wirtschaftspolitische Weichenstellungen liefern, aber jedenfalls aktuelle Informationen zur budgetären Ausgangslage, dem Jahreserfolg 2019 und der Planung 2020. Mit einem erwarteten gesamtstaatlichen Budgetüberschuss von über 2 Mrd. Euro wären die Voraussetzungen für wohlstandsorientierte Reformen jedenfalls exzellent. Erst im Herbst wird der neue Finanzminister im Budget 2021 konkret festhalten, was aus dem Regierungsprogramm tatsächlich finanziert und umgesetzt wird. Bis dahin wird politisch verhandelt und medial spekuliert werden, wie der Spagat aus milliardenschweren Steuersenkungen, dem Ausbau des öffentlichen Verkehrs und weiteren dringenden Klimaprojekten auf der einen und dem Ziel eines ausgeglichenen Haushalts auf der anderen Seite gelingen soll.

Budgetspielraum durch Krisenpolitik, Aufschwung und niedrige Zinsen

Die außergewöhnlich günstige Ausgangslage des Staatshaushalts ist das Ergebnis der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und dabei besonders von drei Determinanten.

Erstens den erfolgreichen expansiven Stabilisierungsmaßnahmen in der Finanzkrise 2008 bis 2010 und der geglückten Budgetkonsolidierung der Jahre 2011 bis 2015. Das Ziel war es, die Auswirkungen der Finanzkrise auf die Staatsfinanzen mittelfristig zu korrigieren und die Vorgaben der EU-Fiskalregeln zu erreichen, dabei aber dämpfende Effekte auf Binnennachfrage und Beschäftigung möglichst hintanzuhalten. In Bezug auf das Budget war die Konsolidierungspolitik erfolgreich: Das strukturelle Budgetdefizit wurde bis 2015 auf null zurückgeführt, die Staatsschuldenquote sinkt rasch.

Zweiter Einflussfaktor ist der Konjunkturaufschwung der Jahre 2015 bis 2018. Der außergewöhnlich investitions- und beschäftigungsintensive Aufschwung wirkte sich deutlich positiv auf den Staatshaushalt aus, auch weil Steuern und Sozialversicherungsbeiträge besonders stark an den Arbeitseinkommen hängen. Die Verbesserung des Budgetsaldos ist demnach auch wesentlich ein Ergebnis der Wirksamkeit der automatischen Stabilisatoren im Konjunkturaufschwung.

Die dritte Determinante ist der beträchtliche Rückgang der Zinsausgaben des Staates infolge der Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank und des weltweit hohen Sparüberschusses. Die Zinsausgaben des Staates verringerten sich von mehr als 9 Mrd. Euro im Jahr 2009 auf weniger als 6 Mrd. Euro im Jahr 2019. Gemäß dem Bericht des Fiskalrats über die öffentlichen Finanzen kann bis 2023 von einem kontinuierlich sinkenden gesamtstaatlichen Finanzaufwand auf deutlich unter 4 Mrd. Euro ausgegangen werden. Auf Basis der erwarteten Zinssätze und der sehr langen Laufzeit der Staatsanleihen wird dieses Abschmelzen der Zinszahlungen noch viele Jahre anhalten.

Herausforderung Konjunkturabschwung

Eine gewisse Unsicherheit für den finanziellen Spielraum ergibt sich aus dem aktuellen Konjunkturabschwung, der – wenn er länger andauert und sich vertieft – die Entwicklung von Beschäftigung und Arbeitslosigkeit – und damit auch die öffentlichen Haushalte – beeinträchtigen wird. Eine Abschwächung des Wirtschaftswachstums um einen Prozentpunkt würde den Staatshaushalt um etwa 2 Mrd. Euro verschlechtern.

Deshalb gilt es, rasch den bestehenden Budgetspielraum zu nutzen und aktiv dem Abschwung gegenzusteuern. Das kurzfristig wichtigste Ziel der Budgetplanung der neuen Bundesregierung muss es sein, jeden Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verhindern. Arbeitslosigkeit, die einmal entstand, ist schwer und nur unter hohen Kosten wieder zu beseitigen. Eine zweite vorrangige Maßnahme ist die Ausweitung der öffentlichen Investitionen – vor allem jener, die die Reduktion der CO2-Emissionen ermöglichen.

Umbau der Ausgabenstruktur gefragt

Die Ausweitung der öffentlichen Investitionen ist nicht nur konjunkturell, sondern vor allem strukturell wichtig. Das gilt insbesondere für den öffentlichen Nah- und Fernverkehr, das Radwegenetz, aber auch für die thermische Sanierung und den Neubau öffentlicher Gebäude (inkl. geförderter Wohnbau) sowie Forschung & Entwicklung klimafreundlicher Technologien. Unter budgetären Gesichtspunkten ist zudem zu bedenken, dass aktive Klimamaßnahmen das beste Instrument darstellen, um CO2-Emissionszertifikatskäufe oder Strafzahlungen wegen der Nichterreichung der EU-Klimaziele zu vermeiden. Der Fetisch eines stets ausgeglichenen Bundeshaushalts sowie die zu engen EU-Fiskalregeln könnten den Investitionsausbau jedoch blockieren. Es ist ein wichtiges Signal, wenn im Regierungsprogramm nun davon die Rede ist, „notwendige Klima- und Zukunftsinvestitionen“ jedenfalls sicherzustellen. Dieser Willensbekundung gilt es, Strukturreformen folgen zu lassen, etwa durch die Verankerung einer goldenen (oder „grün-goldenen“) Investitionsregel, die eine Kreditfinanzierung öffentlicher Nettoinvestitionen ermöglicht.

Für die Erhöhung des Wohlstands ist der Ausbau sozialer Dienstleistungen essenziell: Vor allem in der Bildung, insbesondere in Schulen mit besonderen Herausforderungen, und in Kindergärten, ebenso in der Pflege und der Sozialarbeit. Menschen mit niedrigem Einkommen profitieren von diesen Dienstleistungen besonders, weil sie sich private Alternativen schwer leisten können. Ebenso Frauen – zum einen, weil sie in diesem Sektor überproportional beschäftigt sind; zum anderen, weil es meistens sie sind, die ihre Erwerbsarbeit einschränken müssen, um in der Familie unbezahlt die Unterversorgung mit professionellen Betreuungs- und Pflegeleistungen auszugleichen. Nebenbei bringt eine zusätzliche Milliarde Euro für soziale Dienstleistungen zwischen 20.000 und 45.000 neue Arbeitsplätze. Es steht außer Frage, dass sie mit einer Verbesserung der Arbeitsbedingungen und zusätzlichen Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen einhergehen muss.

Eine generelle Senkung von Ausgaben- und Abgabenquote ist weder notwendig noch sinnvoll. Österreich fährt wirtschaftlich und sozial mit einer relativ hohen Abgabenquote gut: Immerhin weist das Land das zweithöchste mittlere verfügbare Einkommen bzw. das vierthöchste BIP pro Kopf der EU, gleichzeitig die fünfthöchste Sozialquote und sechsthöchste Abgabenquote auf. Hohe Sozialleistungen und Abgaben sind gut mit hoher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit vereinbar und bilden die Voraussetzung für den Wohlstand der vielen. Entscheidend ist jedoch die Struktur der Staatseinnahmen und Staatsausgaben. So hätte beispielsweise ein entsprechend stärkerer Ausbau von Kindergärten punkto Gleichstellung zwischen Männern und Frauen, Verteilungs- und Beschäftigungswirkung und Kompetenzentwicklung der Kinder mehr gebracht als die Erhöhung des Familienbonus.

Strukturreformen bei den Staatseinnahmen

Auf der Seite der Staatseinnahmen gilt es, die Arbeitseinkommen zu entlasten und das Steueraufkommen in Richtung Vermögen und umweltschädlicher Aktivitäten zu verschieben.

Das gilt zum einen für die Lohnsteuer, die durch die kalte Progression über die Jahre überproportional zum wachsenden Steueraufkommen beiträgt. Ohne regelmäßige ausgleichende Lohnsteuersenkung kommt es über die Zeit zu einer schleichenden Umverteilung von Arbeit zum Kapital. Im aktuellen Regierungsprogramm ist eine überproportionale Senkung der Ertragsteuern für Kapitalgesellschaften vorgesehen, obwohl diese durch einen einheitlichen Steuersatz von der kalten Progression gar nicht betroffen sind.

Zum anderen könnten Sozial- und Familienleistungen sowie die Kommunalabgabe in Zukunft in stärkerem Ausmaß über Steuern statt über Beiträge und Lohnnebenkosten finanziert werden. Das ist in jenen Bereichen schwierig, wo Dienstnehmerbeiträge direkt Leistungsansprüche begründen und Beitragssenkungen deshalb mit unerwünschten individuellen oder generellen Leistungskürzungen verbunden wären. Gegebenenfalls können hier Zweckbindungen von Steuereinnahmen helfen, besonders beim Ausbau sozialstaatlicher Leistungen wie der Pflege.

Sehr hohes Potenzial für eine Abgabenstrukturreform ergäbe sich durch die Einführung einer Erbschaftssteuer und einer jährlichen Vermögenssteuer, die für eine gerechte Verteilung und funktionierende Demokratie ohnehin dringend geboten sind. Aufgrund der hohen Vermögenskonzentration bringt selbst bei einem sehr hohen Freibetrag von 1 Mio. Euro jeder Prozentpunkt an Vermögenssteuer 3 bis 5 Mrd. Euro. Ähnliches gilt für eine Erbschaftssteuer, die je nach Ausgestaltung mehr als 500 Mio. Euro pro Jahr bringen würde – mit stark steigender Tendenz auch durch den Anstieg der Erbmasse.

Auch die Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung hat hohes Aufkommenspotenzial. Saez und Zucman schätzen das weltweit verlorene Steueraufkommen vor allem bei Gewinnsteuern auf 1.000 Mrd. Euro – auf Österreich entfiele etwa 1 Mrd. Euro. Ein transparentes Country-by-country reporting, das zuletzt auf EU-Ebene mit der entscheidenden Stimme Österreichs verhindert wurde, wäre ein wichtiger Schritt gewesen.

Österreich liegt derzeit mit einem Aufkommen von ökologischen Steuern von 2,4 Prozent des BIP genau im Durchschnitt der EU. Dennoch können zusätzliche ökologische Steuern einen Beitrag zur Bewältigung der Klimakrise leisten. Das gilt besonders für Steuern, die einheitlich für die gesamte EU eingehoben werden. Allerdings gilt es zu bedenken, dass Verbrauchssteuern eine regressive Verteilungswirkung aufweisen und die Lenkungswirkung stark von verfügbaren Alternativen etwa in der Mobilität abhängt.

Nicht zuletzt gilt es, auf der Einnahmenseite die Erträge aus dem öffentlichen Vermögen in den Blick zu nehmen. Produktionserlöse und Beteiligungserträge belaufen sich auf etwa ein Zehntel der Gesamteinnahmen und bergen erhebliches Gestaltungspotenzial. Das gilt einerseits für höhere Einnahmen durch Kostensenkungen (z. B. Vorstandsgehälter), Preiserhöhungen (z. B. Lkw-Maut) oder Ausweitung des öffentlichen Vermögensbestandes (z. B. Unternehmensbeteiligungen), andererseits aber auch für bewussten Verzicht auf maximale Rendite aus sozialen (z. B. günstigere Öffi-Tickets, Wohnbau) oder ökologischen Gründen (z. B. schnellerer Ökostromausbau durch Reduktion der Gewinnausschüttungen der Energieversorger).

Günstige Ausgangsbedingungen für wohlstandsorientierte Budgetpolitik

Der Beginn einer neuen Legislaturperiode bietet den geeigneten Zeitpunkt, entscheidende Weichen für die mittelfristige Entwicklung von wirtschaftlichem, sozialem und gesellschaftlichem Wohlstand zu stellen. Die Ausgangsbedingungen sind günstig, weil der Budgetspielraum so hoch ist wie schon lange nicht mehr. Durch ökonomisch vernünftige Maßnahmen, wie etwa die Einführung einer „goldenen Investitionsregel“ oder von Vermögenssteuern, kann er noch deutlich erhöht werden.

Gleichzeitig sind die Herausforderungen groß. Erstens muss der drohende Anstieg der Arbeitslosigkeit rechtzeitig und aktiv bekämpft werden. Zweitens ist die soziale Ungleichheit zu hoch. Hier können der gezielte Ausbau sozialer Dienstleistungen sowie eine Vermögenssteuer gegen die wirtschafts-, sozial- und demokratiepolitische Gefahr der Vermögenskonzentration ansetzen. Drittens muss die Bekämpfung der Klimakrise auch in den Mittelpunkt der heimischen Budgetpolitik gerückt werden. Wann, wenn nicht jetzt sollen diese gesellschaftlichen Herausforderungen angegangen werden?

Dieser Beitrag ist eine gekürzte Version des Editorials der aktuellen Ausgabe der Quartalszeitschrift „Wirtschaft und Gesellschaft“

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