Aus der Krise lernen: ein magisches Vieleck wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik

17. November 2016

(ein ausführlicher Beitrag zum magischen Vieleck erschien 2017 im Momentum Quarterly)

Damit vermeintliche Wohlstandszuwächse nicht auf Sand gebaut sind, braucht es eine Kehrtwende für eine wohlstandsorientierte Wirtschaftspolitik. Diese erfordert weit mehr als Maßnahmen für „mehr Wachstum“. Im Mittelpunkt sollten vielmehr umfassendere Ziele stehen, die für ein gutes Leben und gesellschaftlichen Fortschritt wichtiger sind. Ein magisches Vieleck wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik mit den Eckpunkten Lebensqualität, Beschäftigung, fair verteilter materieller Wohlstand, intakte Umwelt und Krisenvermeidung könnte dafür eine wichtige Grundlage bilden.

Knapp ein Jahrzehnt nach Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise ist es wirtschaftspolitisch nur in Ansätzen zu einem Umdenken gekommen. So formulierte etwa der österreichische Bundeskanzler Kern in Hinblick auf eine „zukunftsbejahende europäische Perspektive“, dass die zentrale Frage wäre, wie wir das Wohlstandsversprechen wieder einlösen.

Statt das zu tun, wurde auf europäischer Ebene allerdings ab 2010 die einseitige wirtschaftspolitische Ausrichtung sogar noch verschärft. Trotz relativ klarer sozialer (Millionen zusätzlicher Arbeitslose, hohes Niveau der Ungleichheit) und ökologischer Herausforderungen (Klimaerwärmung) sowie Initiativen auf internationaler wie nationaler Ebene, die Wohlstand und Lebensqualität in den Fokus rücken, sollen angebotsseitige Strukturreformen verstärkt vorangetrieben werden, um mehr Exporte und damit mehr Wachstum zu erreichen. Dass dieser rein angebotsseitige Ansatz zur Förderung von Wohlstand und Lebensqualität nur wenig beiträgt, zeigt die Entwicklung der letzten Jahre.

Alternative wirtschaftspolitische Leitlinien gefragt

Umso mehr sollte auf bestehende alternative Ansätze zurückgegriffen werden. So schlug etwa der ehemalige Leiter des WIFO, Karl Aiginger, im Rahmen des von dutzenden Forschungsinstituten getragenen „WWWforEurope“-Projektes vor, die Europäische Wirtschaftspolitik auf die Vision einer „region with high social and environmental standards guaranteeing its citizens a high level of wellbeing“ auszurichten. Um eine solche Vision mit Leben zu füllen, muss sie jedoch konkretisiert und handlungsleitend werden. Im Endbericht der wegweisenden „Stiglitz-Kommission“ findet sich die Metapher des Piloten wieder, der verlässliche Messinstrumente braucht, um auf Kurs zu bleiben. Auch wenn Politik komplizierter ist, weil weder Ziel, Kurs noch die Mittel fürs Ankommen klar sind, so lässt sich an diese Metapher anknüpfen:

Für die Zielfestlegung kann der Vorschlag der Stiglitz-Kommission eines „hohen und nachhaltigen Wohlbefindens“ bzw. Wohlstandes selbst herangezogen werden. Dieser umfasst ökonomische Grundlagen, aber auch andere Aspekte des Lebens sowie die natürlichen Lebensbedingungen.
Um über den gesellschaftlichen Kurs zur Zielerreichung entscheiden zu können, stehen politische Institutionen, Regeln und Prozesse zur Verfügung. Diese „Governance“ ist aber nicht neutral ausgestaltet, sondern enthält bereits selbst eine gewisse Vorauswahl denkbarer Routen.
PolitikerInnen legen dann den Kurs in Form politischer Maßnahmen fest.
Messinstrumente wie etwa der „Wie geht’s Österreich?“-Bericht der Statistik Austria können zur Feststellung der Zielerreichung eine wichtige Rolle übernehmen. Darüber hinaus bilden sie eine objektivierte Grundlage für die zukünftigen Entscheidungen über die „richtigen“ Ziele, Routen und Mittel.

Wird hingegen die aktuelle wirtschaftspolitische Governance betrachtet, so zeigt sich bspw. anhand der Empfehlungen der EU-Kommission für die Eurozone 2017, dass sie eine wohlstandsorientierte Wirtschaftspolitik erschwert: Während die EU-Kommission nun erstmalig anerkennt, dass zusätzliche öffentliche Investitionen im Ausmaß von 0,5 % des BIP sinnvoll wären, weist sie gleichzeitig darauf hin, dass die Fiskalregeln in fast allen Ländern neue Kürzungen zur Folge haben müssten. Im Mittelpunkt der Politik steht – neben strikten Vorgaben für die Budgetpolitik – also immer noch das Wirtschaftswachstum. Auch wenn diese Orientierung in erster Linie über eine starke Verankerung in der öffentlichen Debatte (bspw. durch auf das Wachstum fokussierende regelmäßig wiederkehrende Wirtschaftsprognosen) abgesichert ist, so spielen Regeln (bspw. Verfassungsgrundsätze) und Prozesse (bspw. Wirtschaftsbericht der Bundesregierung oder europäischer Jahreswachstumsbericht) eine nicht zu vernachlässigende Rolle.

Das gilt umso mehr für die Versuche die Regeln und Prozesse selbst zu ändern. Sie wirken nämlich stark auf die öffentliche Debatte zurück, wie bspw. die vergangene Änderung der europäischen Governance mit dem Schwerpunkt auf strikte Budgetregeln zeigte.

Magisches Vieleck wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik

Unabhängig von der aktuellen Prioritätensetzung galt das magische Viereck der Wirtschaftspolitik über Jahrzehnte als allgemeiner Referenzrahmen für die Wirtschaftspolitik. Es fokussierte vor allem auf Wirtschaftswachstum, aber auch auf Vollbeschäftigung, Preisstabilität und ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht. Inhärente Widersprüche – beispielsweise zwischen Preisstabilität und Beschäftigung oder hohem Wirtschaftswachstum und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht – wurden transparenter und besser verhandelbar. Damit stellte das magische Viereck einen allgemein akzeptierten Rahmen dar, innerhalb dessen wirtschaftspolitische Differenzen und Interessengegensätze diskutiert und Entscheidungen evidenzbasiert getroffen werden konnten.

In Deutschland ist das magische Viereck nicht nur gesetzlich verankert, sondern bildet auch die Grundlage für den Sachverständigenrat, der für die Bundesregierung die gesamtwirtschaftliche Lage analysiert und damit die Basis für politische Entscheidungen liefert. In Österreich fehlte zwar eine formelle Verankerung, doch bildete das magische Viereck bzw. Vieleck auch hierzulande einen wichtigen wirtschaftspolitischen Orientierungspunkt. Über die europäische Ebene, wo es in einer leicht abgeänderten Version in den Europäischen Verträgen in Artikel 3 verankert ist, fand es zudem Eingang in das neue Bundeshaushaltsrecht.

Nimmt man die Kritik am Wirtschaftswachstum ernst, so ist ein neues magisches Vieleck wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik zu formulieren, das sowohl die neuen Erkenntnisse wie etwa der Stiglitz-Kommission als auch die Finanz- und Wirtschaftskrise berücksichtigt. Das heißt, Wachstum durch die drei Oberziele fair verteilter materieller Wohlstand, Lebensqualität und intakte Umwelt zu ersetzen. Zudem ist das alte Ziel „Vollbeschäftigung“ aufzuwerten und um den Aspekt „gute Arbeit“ zu ergänzen (sowohl im Stiglitz-Bericht als auch bei Statistik Austria sind Beschäftigung und gute Arbeit als Teil von Lebensqualität und materiellem Wohlstand enthalten).

Darüber hinaus sind die für die ökonomische Stabilität notwendigen Ziele „außenwirtschaftliches Gleichgewicht“ und „Preisstabilität“ vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise um die Ziele „stabile Finanzmärkte“ und „stabile Staatstätigkeit“ (die sich aus stabilen Staatsfinanzen und stabilem öffentlichen Vermögen zusammensetzt) zu erweitern. Das sogenannte Scoreboard der Europäischen Kommission ist hierfür zumindest in Ansätzen geeignet, auch wenn es den Fokus fälschlicherweise von den Oberzielen der Wirtschaftspolitik zu den Stabilitätszielen umlenkt und im Detail zu kritisieren ist.

Für Deutschland haben Sebastian Dullien und Till van Treeck eine ähnliche Neuformulierung vorgeschlagen, auch wenn sie mehr auf Nachhaltigkeit denn Wohlstand fokussieren.

Verankerung des neuen magischen Vielecks

Angesichts eines dem marktbasierten Wirtschaftssystem eingeschriebenen Wachstumszwangs bedarf es – in Anlehnung an Karl Polanyi – starke demokratische Kontroll- und Korrekturmechanismen, um von der Wachstumsfixierung wegzukommen und ein gesellschaftlich wünschenswertes Ergebnis zu erzielen. Werden die Ziele anhand des neuen magischen Vielecks von relevanten wirtschaftspolitischen Akteuren breit diskutiert und ihre Erreichung adäquat gemessen, könnte dies bereits ein Einstieg in den Umstieg auf eine wohlstandsorientierte Wirtschaftspolitik sein – in Europa wie auch in Österreich.

Als Referenzfolie für die Diskussion über eine erfolgreiche Verankerung wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik können die zuletzt beschlossenen Reformen der europäischen wirtschaftspolitischen Governance (REWG) dienen. Zwar sind sie vor allem unter wirtschaftspolitischen (Fokus auf Haushaltskonsolidierung und Wettbewerbsfähigkeit) und demokratiepolitischen (Stärkung von Exekutive und nicht repräsentativen ExpertInnen, Schwächung der Parlamente und der Zivilgesellschaft) Gesichtspunkten abzulehnen; Aber in Kontrast dazu können diese Wegmarken als richtungsweisend dafür angesehen werden, was für die wirkungsvolle Verankerung wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik (VWW) wichtig ist:

ein kohärenter wirtschaftspolitischer Prozess mit jährlich wiederkehrenden wirtschaftspolitischen Debatten und Beschlüssen insbesondere über zukünftige Prioritäten (REWG: das Europäische Semester, u.a. mit Prioritäten für das kommende Jahr, länderspezifische Empfehlungen und „Genehmigung“ von Budgetplänen, das erst gestern neu gestartet wurde; VWW: Dominanz der Exekutive in der REWG müsste durch einen breiten parlamentarischen Entscheidungsprozess unter Einbindung von Sozialpartnern und Zivilgesellschaft verhindert werden)
ein neues Indikatorenset zur Messung wirtschaftspolitischer Ziele (REWG: Scoreboard zur Vermeidung von makroökonomischen Ungleichgewichten; VWW: Wohlstandsorientiertes Indikatorenset ähnlich dem der Statistik Austria)
Festlegung von Regelgrenzen für besonders wichtige Indikatoren und vordefinierte Prozesse zum Umgang mit Überschreitungen (REWG: Regeln des fälschlicherweise so genannten Stabilitäts- und Wachstumspaktes und Androhung von Sanktionen; VWW: Fokus auf flexiblere Orientierungsgrößen mit der Konsequenz eines breiten öffentlichen Diskussionsprozesses)
neue beratende Institutionen, die Kursabweichungen analysieren und die Grundlage für eine Debatte über sinnvolle Kursänderungen legen (REWG: Fiskalräte als parademokratische ExpertInnengremien für Budgetpolitik; VWW: repräsentativer Wohlstandsrat plus parlamentarische und öffentliche Debatte)
neue Analyseinstrumente (REWG: Jahreswachstumsbericht, Länderberichte; VWW: Jahreswohlstandsberichte auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene)

Wohlstandsorientierte wirtschaftspolitische Einstiegsprojekte

Als ein weiteres Hindernis für eine verstärkte Verankerung wohlstandsorientierter Wirtschaftspolitik erscheinen gesellschaftliche Kräfteverhältnisse. Um diese zu verschieben, könnten mehrheitsfähige wohlstandsorientierte Einstiegsprojekte einen ersten Schritt darstellen.

Betrachtet man die Ziele des neuen magischen Vielecks, so dürfte in der aktuellen Situation relativ unbestritten sein, dass vorrangig Maßnahmen gesucht sind, die – ohne die staatlichen Haushalte übermäßig zu belasten –

die Arbeitslosigkeit reduzieren,
die ökologische Krise entschärfen und
eine fairere Verteilungssituation schaffen.

Hier bieten sich mehrere Schwerpunkte an, wie etwa diverse Formen der Arbeitszeitverkürzung oder eine globale Expansion von Sozial- und Umweltstandards. Auch der Ausbau sozialer Dienstleistungen wie Kinderbetreuung, Ganztagsschulen, Bildungsangebote, Sozialarbeit und Pflege könnte ein zentraler Punkt sein, da sie hinsichtlich Lebensqualität, Beschäftigung, einer besseren Verteilung des Wohlstandes sowie dessen zukünftiger Absicherung besonders erfolgversprechend sind. Letztlich wäre ein sozial-ökologisches Investitionsprogramm besonders wohlstandsfördernd, gerade auch vor dem Hintergrund von Ökologisierung, Digitalisierung unserer Lebensweise und dem anhaltenden Zuzug in die Ballungsräume.

Im Momentum Quarterly 2/2017 erschien ein sehr viel ausführlicherer und weiterentwickelter Beitrag zum magischen Vieleck.