Freie Wahl der Arbeitsunfallversicherung statt AUVA?

Die Bundesregierung hat in ihrem Arbeitsprogramm die Auflösung der AUVA erwogen, die Neos fordern sie offensiv. Da wird vorgeschlagen, die Unfallrenten durch die Pensionsversicherung zahlen zu lassen, die Prävention durch die Arbeitsinspektorate durchführen zu lassen und die Unfallspitäler und Rehabzentren an die Länder zu übergeben. Alternativ schlagen die Neos vor, statt der einheitlichen AUVA das System zu privatisieren, indem jeder Unternehmer eine Arbeitsunfallversicherung abschließt, die er sich am freien Markt aussucht. All diesen Modellen und Erwägungen liegt ein Unverständnis gegenüber dem ganzheitlichen Ansatz zugrunde, den die AUVA verfolgt.

Die AUVA basiert auf 4 Säulen: Prävention, Unfallheilbehandlung einschließlich medizinischer Rehabilitation, berufliche und soziale Rehabilitation und finanzielle Entschädigung. Es geht der AUVA eben nicht nur darum, bei Arbeitsunfällen Entschädigungen (Unfallrenten) zu zahlen, sondern Unfälle und Berufskrankheiten möglichst zu vermeiden (Prävention); wenn sie aber auftreten mit allen geeigneten Mitteln die Gesundheit wiederherzustellen bzw. zu verbessern. Dazu gibt es spezialisierte Unfallspitäler und Rehabilitationszentren. Bei Minderung der Erwerbsfähigkeit werden als Entschädigung Unfallrenten bezahlt. Das kann nicht einfach an die Pensionsversicherung übergeben werden, denn die PVA hat nicht das Knowhow zu beurteilen, ob ein Arbeitsunfall oder eine Berufskrankheit vorliegt. Die Herausforderung ist ja nicht die Auszahlung, sondern die Zuerkennung der Leistung, die Feststellung, ob ein Arbeitsunfall vorliegt oder ob eine Krankheit als Berufskrankheit kausal auf die Arbeit zurückgeführt werden kann und wie hoch die Erwerbsminderung ist. Würde die AUVA aufgelöst, würde gebündeltes Knowhow verloren gehen und damit auch die Qualität in der Unfallvermeidung und Behandlung leiden.

LSE Studie: Unfallversicherung beibehalten

Die Sozialversicherungseffizienzstudie, die noch unter der vorigen Regierung unter Leitung der LSE durchgeführt wurde, hat sich auch der Frage gewidmet, ob eine eigene Unfallversicherung notwendig und sinnvoll ist. Eine Aufteilung der AUVA auf Kranken- und Pensionsversicherung sei zwar rechtlich möglich, aber organisatorisch und sozialpolitisch nicht sinnvoll und daher sei dem abzuraten! Näherliegend sei es vielmehr die gesamte Unfallversicherung in der AUVA zu bündeln. Die Regierung macht das glatte Gegenteil, indem die AUVA die Unfallversicherung der Selbständigen und der Bergbaubetriebe an andere Sozialversicherungsträger abgeben muss.

 

Im Studienteil zu rechtlichen Fragen von Walter Pfeil (Teil 2 der Studie) heißt es dazu:

„Insgesamt scheint eine Umstellung auf ein „Zwei-Sparten-Modell“ somit keinen grundlegenden rechtlichen Problemen zu begegnen. Dennoch sei darauf hingewiesen, dass eine organisatorische Auflösung der Unfallversicherung zu Gunsten einer Verlagerung bzw. Verteilung der Aufgaben auf Träger der Pensions- bzw. der Krankenversicherung einen erheblichen Nachteil bringen würde: Damit würde nämlich eine völlige Zersplitterung der Aufgabenstellungen „Unfallverhütung“ und „Rehabilitation“ bewirkt, obwohl nicht zuletzt die bisherige Konzentration der Aufgaben auf eine weitgehend einheitliche Organisation (einschließlich des Betreibens spezialisierter Unfallkrankenhäuser und Rehabilitationszentren und das dort erworbene Knowhow) wesentlich zum hohen (auch internationalen) Ansehen der österreichischen Unfallversicherung beigetragen hat.

Eine Zerschlagung dieser Ressourcen im Sinne einer Aufteilung auf die Pensions- bzw. Krankenversicherungsträger wäre insofern kontraproduktiv, als bei einem Nebeneinander der Unfallversicherung innerhalb mehrerer Träger diese Aufgaben nicht mehr in der bisherigen Weise erfüllt werden könnten. Aus diesen Gründen läge wohl eine Verschiebung der Aufgaben zu einem Träger, allenfalls auch die Zusammenfassung der gesamten Unfallversicherung in einem einheitlichen Unfallversicherungsträger wesentlich näher.“

Wettbewerb ist nicht immer die bessere Lösung

Wettbewerb und Markt sind nicht immer sinnvolle Steuerungsmechanismen. Das gilt insbesondere dann, wenn das Ganze mehr ist als die Summe der Teile. So kann eine ganzheitlich funktionierende und lernende Organisation nicht einfach durch eine Summe von Einzelleistungen ersetzt werden, die man auf Märkten einkauft und beliebig zusammensetzt. Gerade im Bereich der sozialen Sicherung bringen Marktlösungen oft kein besseres Resultat.

Beispielsweise würde ein Wettbewerb zwischen Krankenkassen dazu führen, dass sich Prävention für diese nicht mehr auszahlt, weil die entgangenen Folgekosten dann bei einem Wechsel einer anderen Krankenkasse zufallen würden.

Mit mehr „Eigenverantwortung“ in der Pensionsversicherung kann die Gesellschaft nichts gewinnen. Denn gemeint ist damit, dass es kein inklusives Alterssicherungssystem für alle gibt, sondern jeder Einzelne für sich selbst mit Privatprodukten vorsorgen soll. Nachdem der Anstieg der Lebenserwartung aber ein bekanntes Faktum ist, ist ein öffentliches Pensionssystem die bessere Antwort als eines, das auf Wahlfreiheit setzt. Dieses kann nämlich dazu führen, dass viele im Alter „unterversichert sind. “Im Schnitt“ werden wir zwar älter, individuell lässt sich die Lebenserwartung aber nicht voraussagen und so sorgt man vielleicht zu wenig vor, oder kann sich die höheren Prämien privater Versicherungen nicht leisten. Eigenverantwortung wird hier als Synonym für geringere öffentliche Pensionen gebraucht und würde zu vermeidbaren Problemen führen statt diese zu lösen.

Im Bereich der Unfallversicherung würde eine freie Wahl einer Arbeitsunfallversicherung das integrierte 4 Säulensystem der AUVA zerstören. Die Ablöse der Pflichtversicherung durch eine Versicherungspflicht würde die Risikogemeinschaft von Betrieben mit höherem Risiko und solchen, in denen hauptsächlich relativ ungefährliche Arbeiten verrichtet werden, zerstören. Diese Solidargemeinschaft aller Betriebe garantiert jedoch, dass auch Betriebe aus relativ gefährlichen Branchen ihre Haftpflichtversicherung – denn diese stellt die Unfallversicherung für die Unternehmer dar – zu einem günstigen Tarif bekommen. Der Beitragssatz von einheitlich 1,3 % (1,2 % ab 2019) würde für verschiedene Branchen stark unterschiedlich sein.

Bei einer freien Wahl des Versicherungsträgers wäre es unvermeidbar, dass ein Dachdeckerbetrieb, eine Tischlerei oder ein Bauunternehmen wesentlich höhere Beiträge zu zahlen hätte als z.B. eine Bank, oder ein Softwareunternehmen, deren ArbeitnehmerInnen nur einem relativ geringen Unfallrisiko ausgesetzt sind.

Eine enorme Prämienerhöhung für einen großen Teil der österreichischen Klein- und Mittelbetriebe könnte in einem solchen Modell nur durch einen für alle Versicherungen festgelegten einheitlichen Beitragssatz begegnet werden. Da auch die Leistungen für die ArbeitnehmerInnen im Schadensfall für alle Versicherten auf gleichem Niveau zur Verfügung stehen sollen, würde eine solche „amtliche“ Preis- und Leistungsregelung den Gedanken der Wahlfreiheit aber wieder ad absurdum führen. Tatsächlich würden sich unter diesen Voraussetzungen keine Versicherungen finden, die beispielsweise einen Dachdeckerbetrieb versichern würden. Tatsächlich muss ein System, in dem Betriebe sich ihren Unfallversicherer aussuchen können, dazu führen, dass entweder die Prämien für risikoreichere Betriebe stark ansteigen würden, oder das Leistungsvolumen für Versicherungsfälle in diesen Betrieben reduziert werden müsste. Im letzteren Fall würden gerade jene ArbeitnehmerInnen Opfer einer solchen Reform werden, die besonders auf die Leistungen der Unfallversicherung angewiesen sind.

In der Praxis würde die Einführung eines Versicherungspflichtmodells wahrscheinlich dazu führen, dass Betriebe mit „guten Risken“ bei privaten Versicherungen günstige Prämienangebote bekommen und zusätzlich Profit machen, während man die mit „schlechten Risken“ in eine öffentlich-rechtliche Versicherung zusammenfassen würde, die dann erst recht als „defizitärer Zuschussbetriebe“ dastehen würden. Ganz nach dem Motto „Gewinne privatisieren, Verluste sozialisieren“.

In einer überregionalen, wenn nicht globalisierten Wirtschaft, wären vor Allem bei den Kleinbetrieben, welche gegenüber dem Anbieter von Versicherungsleistungen keine so gute Verhandlungsposition haben wie ein Großunternehmen, auch Auslagerungen manueller Arbeit in andere Länder möglich, da die Wettbewerbsfähigkeit von produzierenden Unternehmen negativ beeinflusst wird.

Das Argument, dass Unternehmen in einem solchen System einen Anreiz hätten durch Sicherheitsbemühungen ihre Prämien zu senken, klingt zwar gut, geht aber an der Realität vorbei. Das Risiko, das in einer Tischlerei oder am Bau besteht, wird trotz aller Sicherheitsbemühungen immer höher sein, als jenes in einem Bürobetrieb, selbst wenn dort wenig Sicherheitsbewusstsein herrscht. Für die Prämiengestaltung einer Versicherung ist aber nicht der gute Wille eines Unternehmers maßgeblich, sondern die tatsächlichen Schadensverläufe.

Das Argument, dass Prävention durch das Arbeitsinspektorat gemacht werden soll, übersieht, dass die Aufgabenstellungen sich von jenen der Prävention der Unfallversicherung unterscheiden. Das Arbeitsinspektorat wird als Behörde gebraucht, wenn Betriebe nicht bereit sind ArbeitnehmerInnschutzvorschriften einzuhalten. Die Unfallversicherung hingegen sieht sich als Partner der Betriebe und nicht in der Rolle einer sanktionierenden Behörde. Gerade dadurch ist ihr Verhältnis zu den Betrieben naturgemäß ein anderes. Auch das Leistungsspektrum unterscheidet sich, da von Behörden nur sanktioniert werden kann, was durch Vorschriften geregelt ist, während Prävention auch deutlich über das Maß gesetzlicher Vorgaben wirkt und daher sinnvollerweise forciert werden sollte.

Die Bereitschaft der Betriebe vertrauensvoll mit einer Organisation zusammenzuarbeiten, bei der auch die Sanktionsmöglichkeit unmittelbar im Raum steht, ist sicher geringer als bei der Unfallversicherung. Es sei denn, man möchte die Sanktionsfunktion des Arbeitsinspektorats abschaffen. Vereinfacht ausgedrückt entspräche das Zusammenlegung von Beratung und Kontrolle im Arbeitnehmerschutz der Zusammenlegung von Steuerberater und Finanzamt bei der Unternehmensfinanzierung.

4 Säulensystem

Darüber hinaus muss nochmals betont werden, dass die AUVA ein Gesamtsystem aus Prävention, Unfallheilbehandlung, einschließlich medizinscher Rehabilitation, beruflicher und sozialer Rehabilitation und Rentenleistung darstellt, dessen einzelnen Teile voneinander profitieren.

Die AUVA zeichnet sich durch ein Ineinandergreifen ihrer vier Tätigkeitbereiche aus:

Prävention, Unfallheilbehandlung einschließlich medizinischer Rehabilitation, berufliche und soziale Rehabilitation und finanzielle Entschädigung greifen ineinander. Die Erfolge der Prävention reduzieren die Rentenleistungen, ebenso wie die Unfallheilbehandlung und Rehabilitation, die mit allen geeigneten Mittel erfolgt.

Das Engagement der Unfallversicherung in der medizinischen Behandlung geht auf Lorenz Böhler zurück, der der Unfallversicherungsanstalt in Wien versprach, dass er die Rentenleistungen dramatisch würde eindämmen können, wenn ihm die Unfallversicherung ein spezialisiertes Unfallkrankenhaus finanzierte. Damals im ersten Viertel des 20. Jahrhunderts führten 2/3 aller Sprunggelenksbrüche zu dauernder Invalidität. Tatsächlich konnte durch das Engagement der Unfallversicherung für die Unfallchirurgie die Rentenlast wesentlich vermindert werden.

Weitere Synergien des „Systems AUVA“ bestehen darin, dass aus Unfallheilbehandlung und Rehabilitation Erfahrungen für die Prävention gewonnen werden und dass die Rehabilitation schon im Akutkrankenhaus „mitgedacht“ wird. Durch das Herauslösen der medizinischen Einrichtungen – UKH und RZ – durch die Ausgliederung in eine GmbH wird dieser Gesamtzusammenhang, der die wesentliche Stärke der AUVA ist, bedroht.

SV OG schwächt AUVA

Hier sind wir beim Thema Sozialversicherungs-Organisationsgesetz. Dieses schreibt vor, dass die AUVA die Unfallspitäler und Rehabilitationszentren in eine Betreibergesellschaft überführen muss. Damit werden Kernaufgaben den zuständigen Gremien entzogen und wahrscheinlich auch die Belegschaftsvertretung außen vor gelassen. Für eine zentrale Steuerung der Einrichtungen ist eine Ausgliederung in eine GmbH keineswegs notwendig. Also dürfte es hier um andere Ziele gehen. Es besteht die Gefahr, dass Geschäftsführer einer GmbH – auch wenn es eine 100% Tochter ist – primär die Kostenminimierung des eigenen Betriebes im Auge haben und ihnen die Auswirkungen auf die anderen Bereiche der AUVA egal sind. Erst recht werden sie keine Verantwortung für gesamtgesellschaftliche Kosten oder einen allgemeinen Nutzen in ihre Überlegungen einbeziehen. Eine rasche Rückkehr auch der Freizeitunfallopfer an ihren Arbeitsplatz ist für Unternehmen und Volkswirtschaft von Vorteil, weshalb die top Unfallheilbehandlung auch der Freizeitunfallopfer im Interesse der Betriebe und der Volkswirtschaft ist.

Neben der GmbH soll die AUVA in den nächsten Jahren auch massiv einsparen um weitere Senkungen der Arbeitgeberbeiträge zu ermöglichen. Schon 2019 sinkt der Beitrag den die Arbeitgeber an die AUVA zahlen müssen von 1,3% auf 1,2%. Das bedeutet Mindereinnahmen von 110 Mio EUR. Diese Einsparungen werden durch Personalabbau durch Nichtnachbesetzungen schon 2019 begonnen. Die Regierung will hier 30% des Verwaltungsaufwandes senken und zwar bis 2023! Der beginnende Personalabbau wurde bereits mit dem Budget für 2019 beschlossen. Die Vorgabe eines reduzierten Personalaufwandes in der Verwaltung trifft alle Bereiche, also etwa die Prävention, die Rehabilitation oder die Berechnung von Geldleistungen, die den Versehrten zur Verfügung stehen. Dass dies durch Umstrukturierungen in der AUVA zur Gänze ausgeglichen werden kann, scheint nicht realistisch. Zu erwarten ist damit zwangsläufig eine Reduktion der Leistungen für Verunfallte oder deren Arbeitgeber.

Zahlen die Arbeitgeber zu viel?

Die Behauptung, die Arbeitgeber würden über den Unfallversicherungsbeitrag zu viel in das allgemeine Sozial- und Gesundheitssystem einzahlen, hält einer näheren Betrachtung nicht stand.

Zwar ist die Zahl der Arbeitsunfälle in den vergangenen Jahrzehnten tatsächlich zurückgegangen. Im Bereich anderer Berufsschäden ist eine solche Entwicklung aber in keinster Weise festzustellen. Bei den klassischen Berufskrankheiten ist mittlerweile nachgewiesen, dass eine enorme Dunkelziffer besteht. Dies betrifft berufsbedingte Krebserkrankungen, aber auch andere Berufskrankheiten. Epidemiologische und statistische Auswertungen belegen, dass nur ein Bruchteil der tatsächlich auftretenden Berufskrankheiten bei der AUVA gemeldet wird. Dass diesbezüglich in der Vergangenheit noch keine entsprechenden Gegenmaßnahmen gesetzt wurden, ist ein sozialpolitisches Versäumnis.

Nicht nur, dass die erheblichen Behandlungskosten solcher Erkrankungen ausschließlich durch die Krankenversicherungsträger sowie über die Spitalsfinanzierung durch die Länder erbracht wurden und werden. Noch dramatischer ist der Umstand, dass vielen Menschen, die in Ausübung ihres Berufes ihre Gesundheit und vielleicht sogar ihr Leben verloren haben, niemals eine Entschädigung durch die AUVA erhalten haben, dies gilt ebenso für ihre Hinterbliebenen.

Schon unter Berücksichtigung der Berufskrankheitendunkelziffer ist die Behauptung, die Arbeitgeber würden einen zu hohen UV-Beitrag zahlen, nicht aufrecht zu erhalten. Dies gilt erst recht, wenn man berücksichtigt, dass die Berufskrankheitenliste längst einer Überarbeitung und der Aufnahme neuerer Erkrankungen bedürfte. Schließlich ist es unbestritten, dass ein immer größerer Anteil von Erkrankungen – insbesondere im Bereich der Psyche und des Bewegungs- und Stützapparates – beruflich bedingt oder zumindest mitbedingt sind. Die dadurch anfallenden Kosten werden bislang durch Kranken- und Pensionsversicherungsträger beziehungsweise über die Spitalsfinanzierung auch durch die Bundesländer getragen.

Die Geschichte hat gezeigt, dass die Intention, Rentenleistungen zu reduzieren zum Engagement in Unfallheilbehandlung und Prävention geführt hat, und dass dieses Engagement auch erfolgreich war und nach wie vor ist. Durch die Zerschlagung der AUVA und Aufteilung ihrer Aufgabenfelder auf andere Akteure würde dieser synergetische Gesamtzusammenhang zerstört.

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