Eine Regierung, die Sozialpartnerschaft als politischen Mitgestaltungsfaktor ausschaltet und die Arbeitnehmerorganisationen aus der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung ausgrenzt, zerstört nicht nur den sozialen Zusammenhalt in der österreichischen Gesellschaft. Sie befördert soziale Konflikte und verstärkt offensiv die Spaltung zwischen verschiedenen sozialen Gruppen ebenso wie die Armutsgefährdung. Das passiert ihr nicht einfach, sondern ist so gewollt. Soziale Kälte wurde zu einem Kennzeichen der gegenwärtigen Politik in Österreich.
Sozialpartnerschaft: ein Aushängeschild
In den Nachkriegsjahrzehnten haben in einer Reihe von Ländern die Beziehungen zwischen den Interessenorganisationen von Lohnarbeit und Kapital eine spezifische Ausprägung erfahren. Das im heimischen Begriff „Sozialpartnerschaft“ bezeichnete Muster der Interessenpolitik stellt somit keine Einmaligkeit dar. Was dieses allerdings lange Zeit auszeichnete, war seine große Bedeutung für die politische und wirtschaftliche Entwicklung in Österreich. Sozialpartnerschaft wurde in der Zweiten Republik zu einem zentralen politischen Mitgestaltungsfaktor in so wichtigen Politikbereichen wie der Sozial-, Arbeitsmarkt- und der Wirtschaftspolitik. Das kooperative Muster kam auch in der Lohnpolitik zum Tragen. In der Literatur besteht daher weitgehend Konsens, dass Sozialpartnerschaft wesentlich zur vergleichsweise günstigen wirtschaftlichen und sozialen Performance Österreichs beigetragen hat: Die Nachkriegsjahrzehnte waren durch langfristig höheres Wirtschaftswachstum sowie niedrige Arbeitslosen- und Inflationsraten gekennzeichnet. Sozialpartnerschaft trug zum Schutz gegen externe Schocks und zur Reduktion von Unsicherheit bei. Seitens der Regierungen wurde wiederholt ihre Rolle als Aushängeschild betont, nicht nur für den „sozialen Frieden“, sondern auch für die Standortsicherung der österreichischen Wirtschaft. Das im Rahmen kooperativer Arbeitsbeziehungen geringe Niveau an Arbeitskonflikten und Arbeitskämpfen galt als wesentlicher Anreiz für die Ansiedlung ausländischer Unternehmungen. Die Risiken für Unternehmensinvestitionen waren besser kalkulierbar. Auch neuere Studien belegen die positiven Auswirkungen des sozialpartnerschaftlichen Musters. Im Vergleich zu Ländern ohne diese Tradition haben sozialpartnerschaftlich geprägte Länder die Wirtschaftskrise ungleich besser bewältigt – betreffend den Arbeitsmarkt, die soziale Absicherung und das BIP-Wachstum.
Gefährdung der Sozialpartnerschaft
Soll es das schon gewesen sein? Wenn wir die jüngste Entwicklung der Sozialpartnerschaft in den Blick nehmen, spricht viel dafür, dass dieses erfolgreiche, im In- und Ausland so oft hochgelobte Muster kooperativer und akkordierter Interessenpolitik vor dem Aus steht. Auch wenn es einschneidende Veränderungen nicht zum ersten Mal gibt. Denn bereits die schwarz-blaue Regierung unter Kanzler Schüssel hatte die Sozialpartnerschaft als wichtigen politischen Gestaltungsfaktor weitgehend ausgeschaltet. Die Neuauflage von Schwarz-Blau nach der Wahl 2017 scheint nun am „besten Weg“, dieses Werk zu vollenden. Wesentlich dazu tragen auch die merkbar veränderten Beziehungen zwischen den Sozialpartnerorganisationen bei.
Dass einschneidende Veränderungen des sozialpartnerschaftlichen Systems der Interessenpolitik und bei seinen Trägern, den Kammern, auf der politischen Agenda stehen, dafür gab es 2017 im Wahlkampf ebenso wie im Programm der schwarz/türkis-blauen Regierung deutliche Signale. Die seit ihren Anfängen sozialpartnerschaftsfeindliche FPÖ propagierte ebenso wie die NEOS die Abschaffung eines Kernelementes des Kammersystems: die Pflichtmitgliedschaft. Die FPÖ machte die Realisierung ihrer Forderung gar zu einer Bedingung ihrer möglichen Regierungsbeteiligung. Dies gelang ihr zwar nicht. Sie schaffte es allerdings, im Regierungsprogramm ein Ultimatum an die Kammern zu verankern: „Die Bundesregierung wird an die gesetzlichen Interessenvertretungen herantreten und diese einladen, bis zum 30. Juni 2018 entsprechende Reformprogramme vorzulegen. Diese Programme sollen konkrete Effizienzsteigerungen und finanzielle Entlastungsmaßnahmen für die jeweiligen Mitglieder beinhalten. Erscheinen die vorgeschlagenen Maßnahmen zu wenig weitgehend bzw. nicht ausreichend zielorientiert, behält sich die Bundesregierung vor, gesetzliche Maßnahmen dem Nationalrat zur Beschlussfassung vorzulegen“ (Zusammen. Für unser Österreich. Regierungsprogramm 2017–2022, 128). Die Regierung hat diesen Termin vorerst verstreichen lassen, was nicht heißt, dass sie vom angekündigten Druck schon Abstand genommen hätte.
Interessenungleichgewicht unter Schwarz/Türkis-Blau
Bei der Umsetzung einer Reihe von Gesetzesvorhaben, die insbesondere die Interessen der Arbeitnehmerorganisationen wesentlich tangieren, hat sich die Regierung von den traditionellen Spielregeln und vom Muster sozialpartnerschaftlicher Interessenpolitik „verabschiedet“. Es gab keinerlei Sozialpartnerverhandlungen mit der üblichen paritätischen Einbindung der Arbeitgeber- wie Arbeitnehmerorganisationen. Sozialpartnerschaft wurde als Mitgestaltungsfaktor einschlägiger Gesetze ausgeschaltet. Deren Träger sind davon allerdings in sehr unterschiedlicher Weise negativ betroffen. Die Unternehmervertretungen, die Industriellenvereinigung ebenso wie die Wirtschaftskammern, können ihre Interessen unübersehbar aufgrund der engen Verbindung mit der Regierung, im Besonderen mit der Regierungspartei ÖVP, durchsetzen. Die WKÖ hat dies in ihrer Agenda 2018 (Untertitel: Gemeinsam Regierungsprogramm rasch umsetzen) in folgende Worte gefasst: „Dank des Einsatzes der WKO trägt das neue Regierungsprogramm die Handschrift der Wirtschaft.“
Arbeitnehmerorganisationen werden ausgegrenzt
Ganz anders stellt sich die Situation für die Arbeitnehmerorganisationen dar: Schon die ersten sozialen Maßnahmen der Regierung von Ende 2017 erfolgten ohne deren Einbindung: Die unter der rot-schwarzen Vorgängerregierung eingeführten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen der Aktion 20.000 und des Beschäftigungsbonus wurden ausgesetzt bzw. liefen aus. Ohne substanzielle Gespräche, geschweige denn Verhandlungen wurde gegen breiten Widerstand die tägliche wie wöchentliche mögliche Höchstarbeitszeit (12 bzw. 60 Stunden) im Juli 2018 gesetzlich verankert. Bisher war dies im Wesentlichen nur über eine Betriebsvereinbarung möglich. Die Neuregelung schwächt damit direkt die betriebliche Interessenvertretung, indirekt die Gewerkschaften. Gegen die mit parlamentarischer Mehrheit von den Regierungsparteien und NEOS beschlossene Arbeitszeitregelung gab es den mit ca. 100.000 Demonstrationsteilnehmer/innen bisher breitesten Protest. Die Regierung greift allerdings nicht nur in die bestehende Gesetzeslage zulasten der Arbeitnehmer/innen und ihrer Vertretung, sondern erstmalig in der Zweiten Republik auch in Kollektivverträge ein – wie das Beispiel des Generalkollektivvertrages betreffend die Karfreitagsregelung zeigt. Eine Absprache mit den betroffenen Tarifpartnern stand nicht auf der Regierungsagenda.
Ohne vorausgehende Verhandlungen erfolgte im Dezember 2018 im Nationalrat der Beschluss über einschneidende Eingriffe in die Selbstverwaltung der Sozialversicherung. Reduziert wird die Zahl der Sozialversicherungsträger (von 21 auf fünf), die Größe der Verwaltungskörper wie auch die Anzahl der Funktionäre, gestärkt zugleich das Aufsichtsrecht der Bundesregierung. Anstelle des bisherigen Hauptverbandes tritt ein Dachverband mit weniger Kompetenzen (im Wesentlichen Koordinierungsfunktion) und veränderter Entscheidungsstruktur.
Am stärksten betroffen vom organisatorischen Umbau ist die Krankenversicherung der Arbeitnehmer/innen: Abschaffung der traditionellen neun Gebietskrankenkassen und deren Ersetzung durch eine zentralisierte Institution, die Gesundheitskasse Österreich. Zudem erfolgt eine Änderung der Kräfteverhältnisse zugunsten der Unternehmervertreter durch die neu eingeführte Parität von Arbeitnehmer- und Dienstgebervertretern. Es ist fraglich, ob ein derartiger Eingriff in die Selbstverwaltung verfassungsrechtlich halten wird. Seit der Einführung der Krankenversicherung im Jahr 1888 gab es in der Selbstverwaltung der Krankenversicherung der unselbstständig Erwerbstätigen aus gutem Grund immer eine Mehrheit der Arbeitnehmervertreter/innen. Dass in dieser überhaupt die Vertretung der Dienstgebervertreter eingeführt worden ist, hing mit dem Misstrauen der Regierenden gegenüber einer damals noch politisch entrechteten Arbeiterschaft und ihrer Vertretung zusammen. Die Mehrheit der Arbeitnehmervertreter/innen in der Krankenversicherung wurde selbst im Austrofaschismus nur reduziert (von 4:1 auf 2:1), nicht jedoch abgeschafft. Dies schafft erst die Regierung Kurz/Strache. Das damit geschaffene Interessenungleichgewicht können wir exemplarisch daran ablesen, dass den in der Krankenversicherung versicherten sieben Millionen Arbeitnehmer/innen und ihren Angehörigen 155.000 Dienstgeber/innen gegenüberstehen.
Ausblick
Die Veränderungen im Muster der Interessenpolitik resultieren nicht nur aus dem Verhalten der schwarz/türkis-blauen Regierung. Es gibt zudem deutliche Anzeichen dafür, dass das Klima zwischen den Sozialpartnervertretern merkbar rauer wurde, die inhaltlichen Differenzen größer wurden (Beispiel Arbeitszeitflexibilisierung, Arbeitslosenversicherung Neu) und das Vertrauen zwischen den Akteuren, ein zentraler Kernpunkt der sozialpartnerschaftlichen Beziehungen, weitgehend verloren gegangen ist. Aufgrund der unübersehbaren Übereinstimmung zwischen den Positionen von Regierung und Unternehmerorganisationen sind Kompromisse zwischen den Sozialpartnerorganisationen letztlich ausgeschlossen.
Insgesamt betrachtet: Sozialpartnerschaft steht vor dem Aus. Dies obwohl sozialpartnerschaftliche Interessenpolitik unübersehbare Vorteile für die Betriebe ebenso wie den Wirtschaftsstandort Österreich brachte – bessere Kalkulierbarkeit von Risiken, Anreize für Unternehmensansiedlungen, geringes Niveau von Arbeitskonflikten und koordinierte Krisenbewältigung. Auch die Unternehmen und ihre Vertretung haben etwas zu verlieren.
Die Ausschaltung sozialpartnerschaftlicher Mitgestaltung und der Beteiligung der Arbeitnehmerorganisationen an politischen Entscheidungsprozessen, deren politische und soziale Folgen stellen für den ÖGB und die Arbeiterkammern auf überbetrieblicher wie betrieblicher Ebene eine enorme Herausforderung dar – inhaltlich wie strategisch.
Zum Weiterlesen: Emmerich Tálos/Tobias Hinterseer (erscheint demnächst): Sozialpartnerschaft. Ein zentraler politischer Gestaltungsfaktor am Ende? StudienVerlag Innsbruck.