Sozialpartnerschaft – oder die institutionalisierte Kooperation zwischen Unternehmen und ArbeitnehmerInnen – ist seit dem zweiten Weltkrieg ein Merkmal der meisten europäischen Wirtschaften. Viele gut informierte KommentatorInnen, nicht nur aus der politischen Linken, betrachten sie als wesentlichen Bestandteil der wirtschaftlichen und politischen Transformation Europas. Seit Jacques Delors vor dreißig Jahren in Val Duchesse die Beteiligung der Sozialpartner bei der Regulierung des Binnenmarktes anordnete, hat sie sich auch auf EU-Ebene etabliert. Die österreichische Regierung will nun diese erfolgreiche Zusammenarbeit aufbrechen.
Die Zeichen sind bedrohlich, wenn auch nicht überall. Südeuropäische Wirtschaften erleben seit Anfang dieser Dekade einen starken Rückgang von Kollektivverhandlungen, wodurch die Gewerkschaften geschwächt wurden, ohne dass sich die Position der ArbeitgeberInnen dadurch unbedingt verbessert hätte. In Nordeuropa setzte die Auflösung des deutschen Modells der Sozialpartnerschaft schon vor mehr als einem Jahrzehnt ein, wie Streeck und Hassel (2003) analysieren, und das Ausmaß der Ungleichheit steigt in scheinbarer Reaktion darauf, während im deutschen Arbeitsmarkt neue Spaltungen aufbrechen. Und jetzt scheint Österreich, eines der am stärksten ständisch geprägten Länder Europas, kurz davor zu stehen, die Sozialpartnerschaft aufzugeben oder ihr zumindest die institutionelle Unterstützung zu entziehen. Andererseits wurden vor Kurzem auch wichtige Partnerschaftsvereinbarungen für Spanien, die Niederlande und Belgien abgeschlossen. Was ist hier los?
Krisen und Megatrends
Die Krisen auf den Finanzmärkten und in der Eurozone haben sich auf die Sozialpartnerschaft in Europa eindeutig negativ ausgewirkt. Eine neuere Studie von Eurofound (2016) zeigt, wie während der Finanz- und Eurozonenkrise die Mitgliedschaft in Gewerkschaften völlig parallel zum Rückgang der Beschäftigung abnahm, sich aber nicht so schnell erholen konnte wie die Beschäftigung, als der Aufschwung Fahrt aufnahm. Die einzigen Länder, in denen ein Trend zur neuerlichen Zentralisierung der Verhandlungen zu beobachten war, sind Finnland und, in begrenztem Ausmaß, Belgien (Glassner und Keune 2012). In vielerlei Hinsicht verschärfte die Krise wahrscheinlich ganz einfach die Auswirkungen verschiedener anderer „Megatrends“, die bereits in Gang waren, auf die Arbeitsbeziehungen: die Auflösung der globalen Produktion in von multinationalen Konzernen dominierte „Wertschöpfungsketten“; ebenso wie die wachsende Automatisierung und der Aufstieg der Plattformwirtschaft und „Gig Economy“ – die Herausforderung, ArbeitnehmerInnen in diesen Sektoren gewerkschaftlich zu organisieren, ist notorisch.
Andere Faktoren, die auch hineinspielen, sind etwa die wachsende Segmentierung der Arbeitsmärkte. Einige große ArbeitgeberInnen verfolgen gegenüber Angestellten mit unterschiedlichen Produktivitätsniveaus zunehmend einen Ansatz von „teilen und herrschen“ und schließen weniger produktive ArbeitnehmerInnen von unternehmensweiten Vereinbarungen aus. Diese Segmentierung untergräbt Tarifverhandlungen und reduziert für einige ArbeitnehmerInnen die Vorteile der Gewerkschaftsmitgliedschaft. Geringere Mitgliederzahlen wiederum verringern sowohl für Regierungen als auch für ArbeitgeberInnen (deren Mitgliederzahlen in den Krisenzeiten konstant blieben) die Attraktivität der Gewerkschaften als Verhandlungspartner.
Sozialpartnerschaft verteidigen
Die Schwierigkeit, die Sozialpartnerschaft aus einem rein wirtschaftlichen Blickwinkel zu verteidigen (d. h. isoliert von anderen Anliegen wie Ungleichheit und soziale Gerechtigkeit), liegt darin, dass es durch Veränderungen in globalen Produktionsnetzwerken und der Organisation der Arbeit selbst scheinbar notwendig werden kann, das gesamte Konzept der Sozialpartnerschaft zu überdenken. Viele VertreterInnen der wirtschaftsliberalen Rechten führen an, dass die Sozialpartnerschaft zu viel „Sand in das Getriebe der Wirtschaft“ streue und damit die Umverteilung von Ressourcen hemme, die notwendig sei, um die Vorteile der neuen Technologien zu nutzen.
Andererseits scheint es keinen Grund zu geben, sich von der Vorstellung zu verabschieden, dass gute Arbeitsbeziehungen mit wirtschaftlicher Effizienz Hand in Hand gehen. Wie die Europäische Kommission ausführt, legen „… die Erfahrungen der erfolgreichsten EU-Länder nahe, dass ein gut strukturierter sozialer Dialog helfen kann, den Umgang mit komplexen sozioökonomischen Veränderungen, die eine moderne Wirtschaft benötigt, zu bewältigen“, und zudem, dass die Erfahrungen die „Durchführbarkeit eines ‚Königswegsʻ zur internationalen Wettbewerbsfähigkeit [zeigen], der sich das Problemlösungspotential des sozialen Dialogs zunutze macht“ (Kommission 2014). Wie die Kommission anerkennt, stellen derartige Strategien eine Reihe von Faktoren in den Vordergrund, die neben niedrigen Kosten zur Wettbewerbsfähigkeit beitragen, wie etwa die Qualität der gebotenen Waren und Dienstleistungen sowie Produktivität und Einsatzfreude der für ihre Produktion notwendigen ArbeitnehmerInnen.
KritikerInnen weisen allerdings darauf hin, dass die Politik der EU nicht immer dazu angetan war, diese löblichen Ziele zu fördern. Während der Eurozonenkrise gingen einige der länderspezifischen Empfehlungen, die über verschuldete Mitgliedstaaten verhängt wurden, weit über budgetäre und wirtschaftliche Fragen hinaus und stellten eine direkte Einmischung in lohngestaltende Institutionen und Maßnahmen dar. Diese Interventionen fanden im Allgemeinen nicht so statt, dass sozialer Dialog und Abstimmung gefördert wurden – geschweige denn, dass die Sozialpartnerschaft im weiteren Sinne gestärkt worden wäre. Das Gegenteil war der Fall.
Was nun?
Ist es die Sozialpartnerschaft wert, erhalten zu werden? Es gibt reichlich Gründe, die hierfür sprechen. Die Eurofound-Studie argumentiert, dass solide, effiziente und gut funktionierende Arbeitsbeziehungssysteme zu besseren Unternehmensleistungen und gerechteren Ergebnissen führen. Sie seien nützliche Instrumente für die Umverteilung von Einkommen und das Erreichen von sozialem Frieden. Es ist nicht leicht, den Zusammenhang zwischen Sozialpartnerschaft und wirtschaftlichen Wachstumsraten exakt zu erfassen. Auf der Ebene des Unternehmens sind schlechte Arbeitsbeziehungen jedoch einem stabilen Geschäftsumfeld und einem hohen Niveau von Ausbildung, ArbeitnehmerInneneinsatz und Produktivität sicher nicht förderlich.
Das Vereinigte Königreich bietet einige lehrreiche Bespiele dafür, da es eines der ersten Länder in Europa war, das die Sozialpartnerschaft aufgegeben hat. Seit der radikalen De-Kollektivierung der Arbeitsbeziehungen unter Margaret Thatcher in den 1980er-Jahren gibt es weiterhin relativ wenige Kollektivverhandlungen und geringe institutionelle Unterstützung für die Sozialpartnerschaft. Ein Versuch des Trade Union Congress, diese in den späten 1990er-Jahren unter Tony Blairs New-Labour-Regierung zu modernisieren, war nur begrenzt erfolgreich.
Nichtsdestotrotz ist das Vereinigte Königreich für die Sozialpartnerschaft nicht unbedingt jene feindselige Umgebung, als die es manchmal erscheint. Ein Blick auf die Unterschiede zwischen den Sektoren, in denen sie abgestorben ist, oder wo sie sich im Gegenteil halten konnte oder erneuert hat, ist lehrreich. Auf nationaler Ebene ist das Vereinigte Königreich wesentlich ungleicher als andere nordeuropäische Länder wie Skandinavien, in denen die Sozialpartnerschaft überlebt hat. Im Hinblick auf die Wirtschaftsleistung fördert das britische Kapitalismusmodell einen erfolgreichen Hochtechnologiesektor, der Risikokapital und hoch ausgebildete, aber flexible Arbeitskräfte benötigt; andere Wirtschaftsbereiche sind allerdings von einem großen Rest an Unternehmen geprägt, die sich vielmehr durch ihre niedrige Produktivität, ihr schwaches Management und ihre schlecht ausgebildete und wenig motivierte Belegschaft auszeichnen.
Wo überlebt die Sozialpartnerschaft?
In Teilen des britischen öffentlichen Sektors sind Vereinbarungen durchaus üblich; aufgrund der großen Zahl von Menschen, die im National Health Service arbeiten, gilt das besonders für den Gesundheitsbereich. Allerdings betreiben einige Unternehmen im privaten Sektor heute ebenfalls eine Form der Sozialpartnerschaft, unter anderem das Einzelhandelsunternehmen John Lewis – ein Marktführer und eines der am meisten bewunderten Unternehmen im Vereinigten Königreich. Die erfolgreiche Wiederbelebung der einst brachliegenden britischen Autoindustrie wird häufig den extrem guten Arbeitsbeziehungen zugeschrieben, die heute in diesem Sektor herrschen – ein Investitionsargument für internationale Firmen. Dieser Prozess wurde ironischerweise in den späten 1980er-Jahren angeschoben, als Nissan und die Gewerkschaft GMB eine langfristige Vereinbarung ausarbeiteten, die eindeutig als Partnerschaft bezeichnet werden kann.
Unternehmen, die den Weg der Partnerschaft beschreiten, werden mit weniger Streiks und höherer Arbeitsproduktivität belohnt. Die Produktivität ist ein Bereich, der EntscheidungsträgerInnen ein immer größeres Anliegen ist. Die Produktivität pro ArbeitnehmerIn im Vereinigten Königreich war über das vergangene Jahrzehnt negativ und ist eine der niedrigsten in der entwickelten Welt. Andy Haldane, der Chefökonom der Bank of England, schreibt das einem „langen Schwanz“ an leistungsschwachen Firmen zu. Solche Firmen sind oft von einem fehlenden oder kaum vorhandenen Dialog mit ihren ArbeitnehmerInnen geprägt, was sich in niedrigen Löhnen, starker Mitarbeiterfluktuation und fehlender Bereitschaft, in Ausbildung zu investieren, niederschlägt.
Österreichische PolitikerInnen, die mit der Idee spielen, ein wirtschaftliches Modell aufzugeben, das ihnen gut gedient hat, sollten diese janusköpfige Struktur der britischen Wirtschaft zur Kenntnis nehmen und sich genau überlegen, was sie sich wünschen.
Ist Partnerschaft die Antwort auf derartige wirtschaftliche Herausforderungen? Sie ist zumindest Teil der Antwort. Länder, die planen, die Arbeitsbeziehungen zu deregulieren und die Sozialpartnerschaft aufzugeben, werden rasch lernen müssen, dass Billiglösungen teuer, ineffizient und ungleich sind.
Bibliographie:
Europäische Kommission (2014). Arbeitsbeziehungen in Europa. Luxemburg. Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union.
Glassner, V. and Keune, M. (2012). The crisis and social policy. The role of collective agreements. International Labour Review. Vol 151, 4, pp 351‑75.
Eurofound (2016). Darstellung der wesentlichen Dimensionen von Arbeitsbeziehungen in Europa. Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union.
Streeck, W. and Hassel, A. (2003). The Crumbling pillars of social partnership. West European Politics, Vol 26, 4, pp 101‑124.