Einstimmigkeit in der Europäischen Union: Soll sie gekippt werden?

Auf EU-Ebene gilt bei Entscheidungen in den MinisterInnenräten nur mehr in wenigen politischen Bereichen das Prinzip der Einstimmigkeit. Politikgebiete, in denen alle Mitgliedstaaten zustimmen müssen, sind beispielsweise die Steuerpolitik, die soziale Sicherheit, der ArbeitnehmerInnenschutz und die Außenpolitik. Anläufe, um die Einstimmigkeit durch Mehrheitsentscheidungen zu ersetzen, gab es immer wieder. Der jüngste Vorstoß kommt von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker. Eröffnet der Austritt Großbritanniens aus der EU nun eine neue Chance?

Europäische Handlungsfähigkeit versus nationale Interessenwahrung

Gerade in der Steuerpolitik und bei außenpolitischen Fragen ist die Einstimmigkeitsregel immer wieder die unüberwindbare Hürde für Beschlüsse oder eine gemeinsame Position der EU. Diese unbefriedigende Situation nahm Juncker im vergangenen Jahr zum Anlass, um die Abschaffung der Einstimmigkeit und den Wechsel zu Mehrheitsentscheidungen zu fordern. Was sind seine Argumente? Wann stellte sich im Prozess der europäischen Integration erstmals die Frage, ob Mehrheitsentscheidungen eingeführt werden sollen? Eröffnet der Austritt Großbritanniens aus der EU nun eine neue Chance, um die Einstimmigkeit im Steuerbereich abzuschaffen?

In seiner Rede zur Lage der Europäischen Union 2017 betonte Juncker, dass die EU in der Steuerpolitik zu Mehrheitsentscheidungen übergehen solle, und bekräftigte dies 2018. Dadurch könne die Union effizienter und schneller entscheiden, wenn es z. B. um eine einheitliche Körperschaftsteuer oder um die EU-weite Besteuerung von Internetkonzernen geht. Ähnlich klingt Junckers Argumentation, wenn er in der Außenpolitik ein Ende der Einstimmigkeit fordert: Die EU müsse in Sachen Außenpolitik entscheidungs- und damit „weltpolitikfähig“ werden. Immer wieder zeige sich, dass die EU zu keinen einstimmigen Beschlüssen fähig ist, keine einheitliche Position bei zentralen außenpolitischen Fragen findet und damit kein relevanter Akteur auf der internationalen Bühne ist.

Sowohl bei der Steuerpolitik als auch in außenpolitischen Fragen lautet das zentrale Argument der BefürworterInnen der Einstimmigkeit, dass in diesen wichtigen politischen Fragen die nationale Souveränität erhalten bleiben müsse. Beide Bereiche zählen zu den konstitutiven Elementen des Nationalstaats, sodass jeder Mitgliedstaat seine Interessen nur durch ein Vetorecht wahren könne.

Die Debatte über einstimmige Entscheidungen versus Mehrheitsentscheidungen auf EU-Ebene ist also die Auseinandersetzung zwischen nationaler Interessenwahrung und europäischer Handlungsfähigkeit. Sie zieht sich wie ein roter Faden durch den Prozess der europäischen Integration. Aber ab wann wurde diese Frage für die Mitgliedstaaten relevant und aufgrund welcher Überlegungen?

Sechser-Gemeinschaft führte Mehrheitsentscheidungen ein

Bereits bei den Verhandlungen zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den 1950er-Jahren diskutierten die sechs Gründerstaaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande darüber, ob einstimmige Entscheidungen die wirtschaftliche Zusammenarbeit hemmen könnten. Denn jedes Mitgliedsland könne mit einem Veto eine von allen anderen gewünschte Maßnahme verhindern, wenn das Land zentrale nationale Interessen bedroht sehe. Inwieweit es sich dabei allerdings um Allgemeininteressen handle, wurde aufgrund folgender Überlegung angezweifelt: In der nationalen Willensbildung sind Interessengruppen tonangebend, die ihre Anliegen aufgrund innenpolitischer Gegebenheiten formulieren und durchzusetzen versuchen. Mit Blick auf die Ziele der europäischen Integration spiegle der einzelne nationale Wille eher Partikularinteressen wider, die der Entwicklung der europäischen Integration entgegenstehen könnten.

Die sechs Mitgliedstaaten lösten diese Frage im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1957 wie folgt auf: Um die Effizienz des politischen Handelns zu erhöhen, sollte im MinisterInnenrat im Laufe der Jahre bei ausgewählten Entscheidungen von der Einstimmigkeit auf eine qualifizierte Mehrheit übergegangen werden. Dies betraf z. B. die Festlegung von Zollsätzen, Maßnahmen im Bereich der Agrarpolitik oder die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit.

Das System der qualifizierten Mehrheit

Für Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit im Rat galt nicht das in internationalen Organisationen vorherrschende Prinzip „ein Land, eine Stimme“, sondern ein System der Stimmengewichtung, um auch die Größe der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Das Ergebnis war ein Kompromiss zwischen dem Prinzip der staatlichen Repräsentation nach Bevölkerungsgröße und dem Prinzip der völkerrechtlichen Gleichheit der Staaten und sah wie folgt aus:

Gewichtung der Stimmen im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

Eine qualifizierte Mehrheit war mit zwölf Stimmen erreicht. Die großen Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich und Italien, die jeweils vier Stimmen hatten, konnten auf diese Weise einen Beschluss nicht allein blockieren, sondern benötigten noch mindestens ein weiteres Land dafür.

Rat strebt bis heute Einstimmigkeit an

Den Grundstein für qualifizierte Mehrheitsentscheidungen legten somit die sechs Gründerstaaten vor 60 Jahren. Im Gegensatz zu heute mit 28 Mitgliedstaaten handelte es sich damals um eine vergleichsweise kleine Gruppe. Ausschlaggebend für die Abstimmungsregel war demnach nicht die Anzahl der Partner, sondern vielmehr die Frage der Legitimität nationaler Interessen im Rahmen des gemeinsamen europäischen Projekts. Individuelle, machtpolitische Projekte gewisser hegemonialer Akteure in einem Land sollten durch qualifizierte Mehrheitsentscheidungen hintangehalten werden.

Mit jeder Änderung der europäischen Verträge wurden die Bereiche, in denen der Rat mit qualifizierter Mehrheit und in der Regel im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens entscheidet, ausgeweitet. In der Praxis strebt der Rat bis heute Einstimmigkeit an, auch wenn diese formal nicht erforderlich ist. Nur in etwa 20 Prozent der Fälle werden die Beschlüsse, bei denen qualifizierte Mehrheit vorgesehen ist, nicht einstimmig gefasst. Dieser politische Grundkonsens geht auf den Luxemburger Kompromiss 1966 zurück, der die erste manifeste Krise der europäischen Integration beendete. Wie war es dazu gekommen?

Frankreichs Präsident Charles de Gaulle gegen Mehrheitsentscheidungen

1957 hatten sich die Mitgliedstaaten bei der Gründung der EWG darauf geeinigt, Maßnahmen im Agrarbereich acht Jahre lang einstimmig zu entscheiden. Ab Anfang 1966 sollten Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden. Als 1958 Charles de Gaulle in Frankreich auf die politische Bühne zurückkehrte, änderte sich die Haltung des Landes gegenüber der EWG. De Gaulle wollte zwar die wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa fördern, um von den wirtschaftlichen Vorteilen des gemeinsamen Marktes zu profitieren. Er war aber nicht bereit, nationalstaatliche Rechte an supranationale Organisationen – wie die Europäische Kommission – abzugeben und nationale Interessen zurückzustecken. Bereits kurz nach seinem Amtsantritt sprach er sich dezidiert gegen die Einführung von Mehrheitsentscheidungen im EWG-Ministerrat aus.

De Gaulle lehnte den in der europäischen Integration eingeschlagenen Weg der Schaffung supranationaler Organe ab und verfolgte vielmehr die Idee eines Europas der Vaterländer. Seine Vision war ein Europa der Staaten, aber kein Europa über den Staaten. Europa sollte sich als dritte Macht zwischen dem West- und dem Ostblock positionieren, mit Frankreich an der Spitze. Dafür erachtete de Gaulle vor allem eine engere Koordinierung in der Außenpolitik und in Verteidigungsfragen für notwendig, allerdings ohne dass die Nationalstaaten dabei verschmelzen müssten. Der Plan einer politischen Union, die der EWG vorangestellt werden sollte, scheiterte jedoch: Belgien und die Niederlande hatten Vorbehalte, weil sie eine zu starke Dominanz von Frankreich befürchteten. Nach dieser Niederlage konzentrierte sich de Gaulle auf den Ausbau der deutsch-französischen Beziehungen und versuchte, eine weitere Supranationalisierung der EWG zu verhindern. Der Übergang von der Einstimmigkeit zu Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit im MinisterInnenrat war aber vertraglich vereinbart und rückte mit dem Stichtag 1. Januar 1966 immer näher.

Erste ernsthafte Krise der Gemeinschaft

Nachdem im Frühjahr 1965 der damalige Kommissionspräsident Walter Hallstein neue Einnahmequellen für den EWG-Haushalt vorgeschlagen hatte und gleichzeitig die Kontrollrechte des Europäischen Parlaments ausbauen wollte, eskalierte der Konflikt zwischen Frankreich, den anderen EWG-Mitgliedstaaten und der Kommission. Frankreich akzeptierte weder den Vorschlag Hallsteins, dass künftig die Zolleinnahmen sowie Agrarabschöpfungen, die auf die Einfuhr von Agrarprodukten aus Drittstaaten eingehoben wurden, direkt in den Gemeinschaftshaushalt fließen sollten. Noch war de Gaulle damit einverstanden, dass Frankreich künftig bei Ratsentscheidungen überstimmt werden könnte. In der Folge kam es zur ersten ernsthaften Krise der Gemeinschaft.

Um seine Interessen durchzusetzen, ordnete de Gaulle den Rückzug der französischen Minister aus dem EWG-Rat an („Politik des leeren Stuhls“). Durch das Fernbleiben Frankreichs von den Ratssitzungen von Juli 1965 bis Anfang 1966 war die EWG vollständig lahmgelegt: Es konnten keine Entscheidungen getroffen werden, da Einstimmigkeit galt und diese die Teilnahme aller Mitgliedstaaten voraussetzte. Als Ausweg aus der Krise wurde ein Kompromiss gefunden, der die europäische Integration und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bis heute prägt: Im Luxemburger Kompromiss einigten sich die EWG-Staaten darauf, dass Entscheidungen im MinisterInnenrat weiterhin einstimmig getroffen werden (obwohl formal qualifizierte Mehrheit galt), wenn ein Mitgliedsland wichtige nationale Interessen gefährdet sah. Was unter „wichtigen nationalen Interessen“ zu verstehen war, wurde allerdings offengelassen. Mit diesem Kompromiss rückte in der europäischen Integration nun wieder stärker die Wahrung nationaler (Partikular-)Interessen in den Vordergrund.

Im politischen Entscheidungsprozess gibt es aber einen wesentlichen Unterschied zwischen Einstimmigkeits- und Mehrheitsmaterien: Die Verhandlungen unterliegen einer anderen Dynamik, wenn bei der Suche nach einem Konsens die Vetomöglichkeit wie ein Damoklesschwert im Raum steht oder der Unmut eines überstimmten Mitgliedstaates oder mehrerer Mitgliedstaaten zu bedenken ist. Bei Mehrheitsentscheidungen ist die Chance größer, dass Mitgliedstaaten zu Kompromissen bereit sind, die sie im Fall eines Vetorechts abgelehnt hätten. Die Aussicht auf Erfolg und möglicherweise sogar eine Einigung im Konsens ist damit höher. Was bedeutet dieser Sachverhalt nun für die europäische Steuerpolitik?

Nationale Steuerautonomie weitgehend ausgehöhlt

Bei der Körperschaftsteuer, die der Einstimmigkeit unterliegt, tritt die EU seit Jahren auf der Stelle: Die Europäische Kommission unterbreitete bereits 2011 einen Vorschlag, den sie nach jahrelangen ergebnislosen Debatten schließlich zurückzog, um 2016 einen neuen Anlauf zu starten. Doch auch bei diesem Vorschlag gibt es derzeit kein Vorankommen. Zu unterschiedlich sind die Interessen der Mitgliedstaaten und im Raum steht unumstößlich die Blockademöglichkeit eines jeden Landes, die sich auf ihre nationale Souveränität in Steuerfragen berufen.

Wie Uhl und Rixen schon 2007 eindrücklich argumentiert haben, ist die nationale Steuerautonomie aber weitgehend ausgehöhlt und die Mitgliedstaaten aufgrund des europäischen Steuerwettbewerbs ihrer Gestaltungsmöglichkeiten längst beraubt. Die einzige Freiheit, die den Mitgliedstaaten noch bleibt, ist jene, die Steuern für Unternehmen und Einkommen zu senken. Andere Politikoptionen bieten sich für den Nationalstaat derzeit kaum an. Politische Handlungsfähigkeit, die etwa für die Finanzierung des Sozialstaats notwendig ist, lässt sich demnach nur über gemeinsame europäische Regeln zurückgewinnen.

Brexit eröffnet neue Möglichkeiten in der Steuerpolitik

Mit dem Brexit wird nun ein Land aus der EU austreten, das sich bisher vehement und mit Erfolg gegen Mehrheitsentscheidungen im Steuerbereich eingesetzt hat. Schon in den Verhandlungen zu einer Verfassung für Europa Anfang der 2000er-Jahre hatte die Europäische Kommission dafür plädiert, in Steuerfragen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren anzuwenden und damit von der vorgesehenen Einstimmigkeit im Rat abzugehen. Dieses Vorhaben scheiterte letztlich am Widerstand Großbritanniens.

Der Vertrag von Lissabon bietet die Möglichkeit, im Steuerbereich ohne Vertragsänderung von Einstimmigkeit auf Mehrheitsentscheidungen zu wechseln. Nach Art. 48 (7) EUV können die Staats- und RegierungschefInnen im Europäischen Rat einstimmig beschließen, auf qualifizierte Mehrheit im Rat der EU überzugehen. Das Europäische Parlament muss dieser Änderung mit einfacher Mehrheit zustimmen. Auch die nationalen Parlamente sind von dem Vorhaben zu informieren. Deren dezidierte Zustimmung braucht es aber nicht. Sie können die Entscheidung aber blockieren, sofern sie sich innerhalb von sechs Monaten gegen die Änderung der Abstimmungsregel aussprechen. Die Hürde für die Abschaffung der Einstimmigkeit im Steuerbereich ist freilich hoch, setzt diese doch wieder Einstimmigkeit voraus.

Blicken wir noch einmal in die Geschichte zurück: Walter Hallstein, der bis 1967 Präsident der Europäischen Kommission war, konnte zwar während seiner Amtszeit nicht mehr miterleben, dass die Mitgliedstaaten die Zolleinnahmen dem Gemeinschaftshaushalt zuschlugen. Der Beschluss wurde aber 1970 gefasst: Drei Jahre nach seinem Rückzug und ein Jahr nach dem Abgang de Gaulles. Wie lange wird Jean-Claude Juncker wohl warten müssen, bis seine Vorschläge in der Steuerpolitik verwirklicht werden?