Gegenwärtig wird in der EU intensiv über eine verbesserte Koordination der Wirtschaftspolitik diskutiert. Zu kurz kommt in diesem Diskurs allerdings die Bedeutung einer national und transnational koordinierten, produktivitätsorientierten Lohnpolitik, die ein wichtiger Eckpfeiler eines nachhaltigen und inklusiven wirtschaftlichen Entwicklungsmodells für Europa ist. Gefragt sind v. a. eine Wiederherstellung bzw. Stärkung von Branchenkollektivvertragssystemen, Allgemeinverbindlichkeitsregelungen und eine europaweit koordinierte Mindestlohnpolitik.
Eine produktivitätsorientierte und solidarische Lohnpolitik bildet einen wesentlichen Bestandteil eines inklusiven und wohlstandsorientierten Entwicklungsmodells für Europa. Eine derartige Lohnpolitik ist ein wichtiges Instrument im Hinblick auf die Ziele des magischen Vielecks einer wohlstandsorientierten Wirtschaftspolitik, insbesondere auf die Ziele „fair verteilter Wohlstand“, „Vollbeschäftigung und gute Arbeit“ sowie „ökonomische Stabilität“. Ausgangspunkt für diese Argumentation ist, dass die zunehmende Ungleichheit in den europäischen Gesellschaften die wirtschaftliche Entwicklung hemmt und nur ein inklusives Konzept eine neue, wohlstandsorientierte ökonomische Prosperität hervorbringen kann.
Die Rolle der Lohnpolitik in der EU
Eine inklusive wirtschaftliche und soziale Entwicklungsstrategie für Europa zielt u. a. auf die Verringerung der Ungleichheit und einen Anstieg der Realeinkommen für die große Mehrheit der Bevölkerung ab. Eine solche Neuausrichtung setzt voraus, dass die lohn-, arbeits- und sozialpolitischen Institutionen systematisch unterstützt und ausgebaut bzw. wiedererrichtet werden.
Die Umsetzung dieser Strategie muss unter den gegenwärtigen Umständen auf nationaler Ebene erfolgen, bedarf jedoch auch einer Neuausrichtung der europäischen Politik und einer europaweiten Koordinierung. Letztere muss Sorge tragen, dass ökonomische und soziale Ungleichgewichte abgebaut und nationale Beggar-thy-Neighbour-Strategien durch europäische Regeln bzw. soziale Mindeststandards unterbunden werden. Ohne eine Neuausrichtung der europäischen Wirtschaftspolitik kann es den Gewerkschaften nicht gelingen, ihre Lohnpolitik dauerhaft der transnationalen Marktkonkurrenz zu entziehen.
Der Lohnpolitik kommt im Rahmen einer inklusiven Entwicklungsstrategie eine Schlüsselrolle zu. Erforderlich sind:
- mittel- und längerfristig die Rückkehr zu einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik bzw. überhaupt die Etablierung einer solchen;
- kurzfristig eine expansivere Lohnpolitik, welche die Abnahme der Lohnquote zumindest teilweise rückgängig macht;
- eine solidarische Lohnpolitik in dem Sinne, dass die Lohnunterschiede zwischen den Branchen wieder reduziert, die Einkommen von NiedriglohnempfängerInnen überproportional angehoben werden – bspw. durch Mindestlohnpolitik – und die prekäre Beschäftigung zurückgedrängt wird;
- eine – zugegebenermaßen voraussetzungsvolle – europaweite transnationale Koordination der Lohnpolitik mit dem Ziel einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik, um den derzeitigen Lohnsenkungswettbewerb zu beenden.
Wie postkeynesianische ÖkonomInnen herausgearbeitet haben (siehe z. B. Guschanski/Onaran), impliziert eine Strategie lohngetriebenen Wachstums ein Entwicklungsmodell, in dem nachhaltiges, produktivitätsorientiertes Lohnwachstum die Nachfrageentwicklung treibt. Produktivitätsorientierte Lohnpolitik hätte auch zur Folge, dass der seit den 1980er-Jahren andauernden Umverteilung zulasten der Lohn- und GehaltseinkommensempfängerInnen Einhalt geboten würde, die eine wesentliche Ursache der Wachstumsschwäche im Euroraum ist.
Institutionelle Voraussetzungen
Eine nachhaltige Realisierung produktivitätsorientierter und solidarischer Lohnpolitik hängt von der gesamtwirtschaftlichen Steuerungsfähigkeit eines Lohnverhandlungssystems und damit auch davon ab, ob gewisse institutionelle Voraussetzungen gegeben sind. Von besonderer Bedeutung sind:
- überbetriebliche Kollektivverträge,
- Allgemeinverbindlichkeitsregelungen (oder funktionelle Äquivalente),
- die horizontale und vertikale Koordinationskapazität,
- gesetzliche oder kollektivvertragliche Mindestlöhne und
- die Stärke der nationalen Gewerkschaften (v. a. der Organisationsgrad)
Zahlreiche Studien belegen, dass Gewerkschaften in der Regel dann in der Lage sind, den Arbeitsmarkt in einer bestimmten Branche zu beeinflussen, wenn zumindest rund die Hälfte der dort Beschäftigten von Kollektivverträgen erfasst wird. Die europäischen Erfahrungen der letzten Jahrzehnte zeigen, dass ein solch hoher kollektivvertraglicher Deckungsgrad vor allem durch Branchenkollektivverträge in Verbindung mit staatlichen Allgemeinverbindlichkeitsregelungen (oder funktionalen Äquivalenten wie der Pflichtmitgliedschaft der ArbeitgeberInnen in einer Wirtschaftskammer) erreicht werden kann.
Der Deckungsgrad der Kollektivverträge innerhalb der EU streut zwischen zehn Prozent in Litauen und fast 100 % in Österreich und Belgien: In allen Ländern (Ausnahme Malta), in denen die Deckungsquote über 50 % liegt, finden Kollektivverträge überwiegend überbetrieblich statt, zumeist auf der Branchenebene. Und (fast) alle Länder mit einem Deckungsgrad von über 70 % verfügen über staatliche Allgemeinverbindlichkeitsregelungen oder funktionale Äquivalente (wie Österreich, Spanien und Italien). Ausnahmen bilden in Westeuropa im Wesentlichen Länder mit Gent-System.
Im Hinblick auf die horizontale Koordination waren in den EU-15-Ländern in den letzten beiden Jahrzehnten verschiedene Formen festzustellen: Koordination im Rahmen von Lohnrunden durch Lohnführerschaft (pattern bargaining), v. a. bei Verhandlungen in exportorientierten Industriebranchen (z. B. Metallindustrie in Österreich und Deutschland); Koordination durch den Staat (via Mindestlohn); Koordination innerhalb der Dachverbände der Gewerkschaften und/oder der ArbeitgeberInnen (intraverbandliche Koordination); Koordination durch zentrale Abkommen zwischen den Dachverbänden der Gewerkschaften und der ArbeitgeberInnen (zwischenverbandliche Koordination); Koordination durch dreiseitige Abkommen zwischen Regierung und den Dachverbänden von Gewerkschaften und ArbeitgeberInnen.
Die vertikale Integration hängt zum einen von der Steuerungsfähigkeit (Autorität) beider Verhandlungsseiten ab, also davon, ob die Organisationen die Einhaltung von Vereinbarungen, die auf höherer Ebene getroffen wurden, auf den unteren Ebenen durchsetzen können. Dabei sind erstens die konföderale Autorität zu berücksichtigen, d. h. die formale Durchsetzungsfähigkeit von Dachorganisationen gegenüber ihren Branchenverbänden (zur Herbeiführung der horizontalen Lohnkoordination), und zweitens die verbandliche Autorität, d. h. die formale Durchsetzungsfähigkeit der Branchengewerkschaften bzw. der Branchenverbände der ArbeitgeberInnen. Zum anderen beruht die vertikale Integrationsfähigkeit auf arbeitsrechtlichen Normierungen.
Zwischen Verhandlungszentralisierung und Koordination besteht in der EU ein enger Zusammenhang: In den EU-15-Ländern (außer Großbritannien) und in Slowenien finden die Kollektivvertragsverhandlungen (auch) auf überbetrieblicher Ebene statt, v. a. auf Branchenebene, und es erfolgt eine gesamtwirtschaftliche Koordinierung. In den anderen EU-Ländern geht die kollektive Lohnfestsetzung auf Betriebsebene vonstatten, und das Ausmaß der gesamtwirtschaftlichen Koordination ist gering.
Die großen Unterschiede zwischen den EU-Ländern bezüglich der Höhe des Organisationsgrads und der mittelfristigen Veränderung desselben sind auf eine Vielzahl von sozioökonomischen, politischen, institutionellen und kulturellen Faktoren zurückzuführen. Wesentlich im gegebenen Kontext ist die Feststellung, dass der Staat durch seine Arbeitspolitik und insbesondere durch die Regelung von Institutionen in diesem Bereich erheblichen Einfluss auf die Handlungsspielräume der Gewerkschaften nimmt. Von großer Bedeutung für die hohe Varianz des gewerkschaftlichen Organisationsgrads in der EU sind folgende arbeitspolitische Institutionen:
- der rechtlich abgesicherte Zugang der Gewerkschaften zu den Betrieben, denn dieser gewährleistet den direkten Kontakt zu den Mitgliedern und zu den ArbeitnehmerInnen, die Rekrutierung von neuen Mitgliedern und das Angebot selektiver Anreize;
- die Regelung der Beziehungen zwischen betrieblichen Gewerkschaftsvertretungen und Betriebsräten;
- die rechtlichen Rahmenbedingungen für Kollektivvertragsverhandlungen;
- die Beteiligung an sozioökonomischen Entscheidungsprozessen im Rahmen von neokorporatistischen Arrangements (z. B. die Mitwirkung an der Festlegung von gesetzlichen Mindestlöhnen);
- die Mitwirkung an der Verwaltung der Arbeitslosenversicherung (Genter System), welche die Voraussetzung für einen sehr hohen Organisationsgrad bildet.
Geänderte Voraussetzungen durch europäischen Interventionismus
In den neun finanziell von der Troika bzw. vom IWF und der EU unterstützten Ländern (GR, CY, I, E, P, R, H, LV, IRL) zeigt sich seit 2008/09 die potenzielle Reichweite des neuen europäischen Interventionismus im Bereich der Lohn- und Kollektivvertragspolitik besonders deutlich: Die Vereinbarungen zwischen den nationalen Regierungen der betreffenden Länder mit den jeweiligen Unterstützern, die teilweise den Charakter von Oktrois hatten, enthielten hinsichtlich Lohn- und Kollektivvertragspolitik:
- erstens Lohnstopps und -kürzungen im öffentlichen Dienst,
- zweitens das Einfrieren bzw. die Senkung des nationalen gesetzlichen Mindestlohns und
- drittens Veränderungen der gesetzlichen Grundlagen des Kollektivvertragssystems, welche auf Dezentralisierung der Kollektivvertragsverhandlungen und generell die De-Kollektivierung und Deregulierung der Lohnfindung hinauslaufen.
Im Bereich der Lohn- und Kollektivvertragspolitik brachte die neue, im Zuge der Krise etablierte wirtschaftspolitische Steuerung der EU also einen Paradigmenwechsel mit sich, nämlich von der Akzeptanz der Tarifautonomie hin zu einem europäischen Interventionismus in den nationalen Lohnpolitiken und in den nationalen Kollektivverhandlungssystemen.
Krise und Krisenpolitiken führten in den finanziell unterstützten EU-Ländern, aber auch in einigen anderen, zur Schwächung der Kollektivvertragssysteme und kollektiven Lohnbildungsmechanismen, v. a. zu(r)
- weiteren Dezentralisierung der kollektiven Lohnverhandlungen;
- rückläufiger Deckungsrate der Kollektivverträge;
- einseitigen Festlegung von Löhnen und Gehältern im öffentlichen Sektor;
- sinkendem Einfluss der Gewerkschaften auf die Festsetzung der gesetzlichen Mindestlöhne.
Damit erodierten die institutionellen Voraussetzungen für solidarische und egalitäre Lohnpolitik, was u. a. die Ungleichheit in den betreffenden Ländern beförderte.
Fazit
Eine inklusive Entwicklungsstrategie für die EU auf der Grundlage einer ausgeglicheneren Einkommensverteilung erfordert deutlich stärkere Gewerkschaften. Dabei obliegt es den Gewerkschaften selbst, ihre organisatorischen und gesellschaftlichen Machtressourcen systematisch und nachhaltig auszubauen, insbesondere den nach unten weisenden Trend des Organisationsgrades zu drehen. Weiters gilt es, die Kooperation zwischen konkurrierenden Gewerkschaftsverbänden zu intensivieren und die interne Steuerungsfähigkeit der einzelnen Dachverbände zu stärken.
Aber es liegt auch in der Verantwortung der Gesellschaften, der nationalen Regierungen und der EU-Kommission, für die Abschaffung gewerkschaftsfeindlicher Regelungen zu sorgen und den Wiederaufbau und die Stärkung der Gewerkschaften zu ermöglichen und zu unterstützen.
Die Wiederherstellung und Stärkung von Branchenkollektivvertragssystemen, Allgemeinverbindlichkeitsregelungen und anderen lohnpolitischen Institutionen wie eine koordinierte Mindestlohnpolitik in den einzelnen EU-Ländern zählen zu den Kernelementen einer produktivitätsorientierten und solidarischen Lohnpolitik in den Mitgliedsländern und einer transnational koordinierten Lohnpolitik in der EU.
Dieser Beitrag ist eine überarbeitete Version des ausführlicheren Editorials der soeben erschienenen Ausgabe 2/2018 der Zeitschrift „Wirtschaft und Gesellschaft“.