Die sogenannte Benya-Formel ist eine den wirtschaftlichen Bedingungen der 1970er-Jahre entsprechende Faustregel für eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik. Der Grundsatz der Produktivitätsorientierung bedeutet, dass sich die in den Kollektivvertragsverhandlungen angestrebte Lohn- bzw. Gehaltserhöhung am Ausmaß des mittelfristigen Anstiegs der realen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität und des Anstiegs der Verbraucherpreise im zurückliegenden Jahr orientiert. Dieser Grundsatz zählt nach wie vor zu den wichtigsten lohnpolitischen Prinzipien des ÖGB.

Lohnpolitische Grundsätze des ÖGB zur Zeit Anton Benyas

Anton Benya war einer der bedeutendsten und einflussreichsten österreichischen Gewerkschafter des 20. Jahrhunderts, der als langjähriger ÖGB-Präsident wesentlichen Einfluss auf die Lohnverhandlungen ausübte. In den 1960er- und 1970er-Jahren waren fünf Grundsätze prägend für die Lohnpolitik des ÖGB:

1. Solidarische Lohnpolitik im Sinne des ÖGB bedeutete, dass alle Beschäftigtengruppen gleichermaßen in den Genuss von Lohnerhöhungen kommen sollten, unabhängig von Branchen-, Berufs- sowie Unternehmenszugehörigkeit und auch unabhängig von der Betriebsgröße. Nicht etwa der Erfolg des einzelnen Unternehmens oder die wirtschaftliche Lage einer bestimmten Branche, sondern die gesamtwirtschaftliche Entwicklung (Anstieg der Arbeitsproduktivität, Veränderung der Verbraucherpreise, siehe unten) sollte die Grundlage gewerkschaftlicher Lohnforderungen bilden. Solidarische Lohnpolitik wurde auch als die grundlegende Voraussetzung für die Existenz des einheitlichen Gewerkschaftsbundes gesehen.
2. Mit dem Bestreben, die in Arbeiterkollektivverträgen bestehenden Frauenlohngruppen zu beseitigen, beinhaltete die gewerkschaftliche Kollektivvertragspolitik ein Element der Gleichstellungspolitik.
3. In den Kollektivvertragsverhandlungen wurde eine gegenüber den jeweiligen Istlohnerhöhungen überproportionale Anhebung der Mindestlöhne angestrebt. Somit fügte die Mindestlohnpolitik der gewerkschaftlichen Lohnpolitik eine nivellierende Komponente hinzu (die freilich oft durch die starke Lohndrift – eine Folge der Arbeitskräfteknappheit in der „goldenen Ära“ des fordistischen Kapitalismus [ca. 1955-1974 in Österreich] – konterkariert wurde).
4. Produktivitätsorientierte Lohnpolitik bedeutete, dass sich die in den Kollektivvertragsverhandlungen angestrebte Lohn- bzw. Gehaltserhöhung am Ausmaß des mittelfristigen Anstiegs der realen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität und des Anstiegs der Verbraucherpreise im zurückliegenden Jahr orientieren sollte. Was hieß das konkret? Lag der mittelfristige gesamtwirtschaftliche Fortschritt der Arbeitsproduktivität beispielsweise bei 5% (wie im Durchschnitt der Jahre 1960-73) und betrug die Teuerung im vergangenen Jahr 4% (Durchschnitt der Jahre 1960-73 4,2%), so war gemäß Produktivitätsorientierung ein Abschluss von etwa 9% anzustreben. Produktivitätsorientierte Lohnpolitik sicherte den ArbeitnehmerInnen durch Berücksichtigung des Preisauftriebs die Erhaltung der realen Kaufkraft und durch die Bezugnahme auf den Trend der Arbeitsproduktivität die volle Teilhabe an den Erträgen des Produktivitätsfortschritts. Mit der produktivitätsorientierten Lohnpolitik akzeptierte der ÖGB von vornherein die bestehende funktionelle Einkommensverteilung (Konstanz der bereinigten Lohnquote) und verzichtete somit auf eine Umverteilung auf dem Wege der Kollektivvertragspolitik.
5. Mit der antizyklischen Lohnpolitik wurde eine Verstetigung der privaten Konsumnachfrage angestrebt: In Boomphasen mit ausgeprägten Arbeitskräfteknappheiten sollte durch Zurückhaltung in den Lohnforderungen eine dämpfende Wirkung auf die Teuerung ausgeübt und Lohn-Preis-Lohn-Spiralen hintangehalten werden. Hingegen sollte in Rezessionen durch – im Verhältnis zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung – überproportionale Lohnzuwächse die private Verbrauchsnachfrage belebt und auf diese Weise die konjunkturelle Abschwächung gebremst bzw. die konjunkturelle Erholung unterstützt sowie Arbeitsplätze gesichert werden.

Produktivitätsorientierung der Lohnpolitik schon ab der frühen Nachkriegszeit

Bereits in den späten 1940er-Jahren wurde im ÖGB der Grundsatz der Produktivitätsorientierung der Lohnpolitik aufgegriffen, beispielsweise in den Verhandlungen des 1. Bundeskongresses 1948.

Zu den Forderungen der Lohnrunde 1954 ist im Tätigkeitsbericht des ÖGB zu lesen, „daß die Produktivität der österreichischen Wirtschaft gestiegen ist und daß am Ertrag dieser Produktivitätssteigerung die Arbeiter und Angestellten in irgendeiner Form teilhaben müssen“.

In seiner Rede über „Die nächsten gewerkschaftlichen Aufgaben“ anlässlich des 3. Bundeskongresses des ÖGB in Wien im Oktober 1955 nannte ÖGB-Präsident Johann Böhm mehrmals die Produktivitätssteigerung als Richtlinie der gewerkschaftlichen Lohnforderungen, wie dem stenographischen Protokoll zu entnehmen ist: „(W)enn wir die Löhne und Gehälter so wie bisher im Ausmaß der Produktivitätssteigerung erhöhen, so haben wir, glaube ich, den österreichischen Arbeitern und Angestellten einen viel größeren Dienst erwiesen, als wenn die Nominallöhne in einem noch so stürmischen Tempo vorwärtsgetrieben und damit auch die Preise hinaufgesetzt werden.“ Und weiter: „Der Österreichische Gewerkschaftsbund wird seine Lohnpolitik in der gewohnten vorsichtigen Weise fortsetzen. Er wird immer darauf Bedacht nehmen, daß uns nicht mit Recht der Vorwurf gemacht werden kann, daß wir die Wirtschaft schädigen. Er wird aber mit dem gleichen Nachdruck die Erträgnisse der Produktivitätssteigerung, die dem Arbeiter und Angestellten gebühren, für sie beanspruchen.“

Beim 5. Bundeskongress im September 1963 wies der neugewählte ÖGB-Präsident Anton Benya in seinem Hauptreferat auf die Produktivitätssteigerung als Voraussetzung für die Realeinkommenserhöhungen der Arbeitnehmer hin. Zwei Jahre später führte er bei einem Referat in Klagenfurt die Grundsätze der solidarischen, der antizyklischen und der produktivitätsorientierten Lohnpolitik aus. Er betonte, dass sich die Lohnpolitik des ÖGB „nicht nur an der Preisentwicklung, sondern auch nach einem möglichen wirtschaftlichen Wachstum und der Produktivitätssteigerung orientiert“.

Im Verlauf der Jahre 1967 und 1968 einigte sich der ÖGB im Rahmen der Arbeiten des Kollektivvertragskomitees und der Diskussionen mit Vertretern der Arbeiterkammer und der Bundeswirtschaftskammer auf die „Formel einer am möglichen realen Wachstum des Bruttonationalprodukts orientierte Lohnsteigerungsrate zuzüglich der eingetretenen Preissteigerungen des vergangenen Jahres“, wie es im Tätigkeitsbericht des ÖGB von 1968 formuliert wurde.

Die Benya-Formel der produktivitätsorientierten Lohnpolitik

Aus diesen Grundsätzen ergab sich schleßlich die nach Benya bennante„Formel“ als Faustregel für eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik, die den wirtschaftlichen Bedingungen der 1970er-Jahre entspricht:

Benya-Formel: Lohnforderung = 3% plus Inflationsrate

Der wirtschaftliche Hintergrund ist, dass im Zeitraum 1973-79, also zwischen dem ersten und dem zweiten Ölpreisschock, die gesamtwirtschaftliche reale Arbeitsproduktivität (BIP je Beschäftigten) pro Jahr um durchschnittlich rd. 3% (tatsächlich 3,6%) stieg. Die im Rahmen von Branchenkollektivvertragsverhandlungen angestrebte Lohn- bzw. Gehaltserhöhung sollte sich also – wie schon bisher – am mittelfristigen Wachstum der realen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität und an der Teuerung des letzten Jahres orientieren.

Aktuelle Grundsätze der Lohnpolitik des ÖGB

Nach wie vor zählt die Produktivitätsorientierung zu den wichtigsten lohnpolitischen Prinzipien des ÖGB, wie die Beschlüsse der Bundeskongresse der letzten Jahre zeigen:

Zur Aufgabe der Gewerkschaften, über die Kollektivvertragsverhandlungen den Erhalt der Kaufkraft der Löhne bzw. Gehälter der Beschäftigten zu sichern, heißt es im ÖGB-Grundsatzprogramm 2009: „Regelmäßige KV- bzw. Ist-Lohnerhöhungen sind ein unverzichtbares Instrument, um ein schleichendes Sinken des Lohn- und Einkommensniveaus und damit eine Verschlechterung des Lebensstandards der Beschäftigten zu verhindern.“

Und der 16. Bundeskongress, der im Jänner 2007 tagte, verabschiedete folgenden Beschluss zur Produktivitätsorientierung: „Der ÖGB bekennt sich in seiner Lohnpolitik zu einer Orientierung der Lohnsteigerungen an der gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsentwicklung. Die Orientierung an der gesamtwirtschaftlichen und weniger der branchenspezifischen Produktivitätsentwicklung ist dabei Ausdruck der solidarischen Lohnpolitik. In Bereichen mit hohen Produktivitätssteigerungen ermöglicht die Ausrichtung an der gesamtwirtschaftlichen Produktivität eine Kostenentlastung, die in die Preise weitergegeben werden kann und damit in Branchen mit geringer Produktivitätsentwicklung höhere Reallohnsteigerungen erlaubt.“ Und weiters: „Der ÖGB bekennt sich zu einer solidarischen Lohnpolitik, die das Ziel verfolgt, alle Beschäftigten am Produktivitätszuwachs und am Wachstum des Wohlstandes teilhaben zu lassen. Eine solidarische Lohn- und Einkommenspolitik hat zum Ziel, auch für schwächere Gruppen durch die Kraft starker Gewerkschaften eine positive Einkommensentwicklung zu garantieren.“

In einer Währungsunion sollten die lohnpolitischen Strategien der Gewerkschaftsbewegungen der Mitgliedsländer aufeinander abgestimmt und insgesamt konsistent und nachhaltig sein. Eine sogenannte ‚wettbewerbsorientierte‘ Lohnpolitik, die versucht, die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Unternehmungen auf inländischen und ausländischen Märkten durch die Senkung der Lohnstückkosten zu stärken, stellt für die EU insgesamt keine zielführende längerfristige Strategie dar: Sie würde u.U. die Preisstabilität in der Europäischen Währungsunion untergraben, den Zuwachs der Kaufkraft der Löhne und damit der Massenkaufkraft dämpfen oder diese sogar senken, die Investitionsbereitschaft der Unternehmungen verringern und daher das Wachstum bremsen. Die ersten Ansätze einer grenzüberschreitenden Koordination der Lohnpolitik in der EU von Seiten der europäischen Gewerkschaften sehen daher die Orientierung der nationalen Branchenkollektivverhandlungen an der jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Produktivität und Teuerung als Leitprinzip vor.

Unter dem unmittelbaren Eindruck der Wirtschafts- und Finanzkrise formulierte der 17. ÖGB-Bundeskongress 2009: „Unter allen Umständen muss verhindert werden, dass es in der EU oder weltweit zu einem Lohnsenkungswettbewerb wie in der Depression der Zwischenkriegszeit kommt, der unausweichlich in eine allgemeine Deflation führen würde.“

Gesamtwirtschaftliche Vorzüge einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik

Worin bestehen die gesamtwirtschaftlichen Vorteile einer Lohnpolitik, die sich an der Teuerung (Veränderung des Verbraucherpreisindex) und am mittelfristigen Trend der realen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität (BIP je Beschäftigten) orientiert?

• Sie sichert zum einen durch die Berücksichtigung der Inflation im zurückliegenden Jahr den Erhalt der Kaufkraft der unselbstständig Beschäftigten und gewährleistet zum anderen den ArbeitnehmerInnen die volle Teilhabe am Ertrag des gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsfortschritts.
• Der Anteil der Arbeitseinkommen am Sozialprodukt wird somit stabilisiert.
• Die in Einklang mit dem Produktivitätsfortschritt steigenden Realeinkommen der ArbeitnehmerInnen wirken sich positiv auf die Entwicklung des privaten Konsums aus, der mit Abstand größten Komponente der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Die marginale Verbrauchsneigung der Lohn- und Gehaltseinkommen ist höher als jene der Gewinneinkommen.
• Die Einhaltung der Produktivitätsorientierung über einen längeren Zeitraum reduziert Unsicherheiten von Unternehmungen und KonsumentInnen. Dies wiederum begünstigt Realkapitalinvestitionen, Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum.
• Lohnpolitik, die sich am gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsfortschritt orientiert, begünstigt den Strukturwandel und daher das längerfristige Wirtschaftswachstum. Unter diesen Umständen erzielen jene Unternehmungen, die bei der Durchsetzung neuer Produkte und Verfahren erfolgreich sind und ihre Produktivität überdurchschnittlich erhöhen, Pioniergewinne bzw. gewinnen Marktanteile. Dies schafft Anreize für die Konkurrenten, dem Pionier zu folgen. Der Kapitalstock wird rascher erneuert.
• Produktivitätsorientierte Lohnpolitik berücksichtigt sowohl die Kosten- als auch die Nachfrageeffekte von Lohnänderungen. Sie gewährleistet, dass die nominellen Ansprüche das zur Verfügung stehende reale Sozialprodukt nicht übersteigen und die realen Lohnstückkosten unverändert bleiben. Somit trägt eine derartig ausgerichtete Lohnpolitik weder zur Entstehung von Inflation noch von Deflation bei, und die preisliche Wettbewerbsfähigkeit österreichischer Unternehmen bleibt gewahrt.

Welche Lohnpolitik für die Eurozone?

Auch für die Eurozone in ihrer Gesamtheit ist die Ausrichtung der Lohnpolitik ganz wesentlich: Bei der Analyse der Auswirkungen von Lohnänderungen ist zu berücksichtigen, dass diese sowohl Kosten- als auch Nachfrageeffekte haben. Lohnmoderation, also ein Zurückbleiben der Nominallohnentwicklung hinter dem Wachstum der gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität, sollte zwar einerseits durch eine preisliche Verbesserung einen Anstieg der Exporte und aufgrund gestiegener Profitabilität steigende Investitionen zur Folge haben. Andererseits wirkt Lohnmoderation aber dämpfend auf den privaten Verbrauch, weil die marginale Konsumneigung von Arbeitseinkommen höher ist als jene von Gewinneinkommen. Die Gesamtwirkung der Lohnmoderation auf die volkswirtschaftliche Nachfrage ist damit eine empirische Frage.

Mehrere Studien kamen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass die gesamtwirtschaftliche Nachfrage global bzw. im Euroraum lohngetrieben ist. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Eurozone insgesamt ein viel weniger offener Wirtschaftsraum ist als die einzelnen Mitgliedsländer derselben. In den letzten Jahren belief sich der Anteil der mit der Außenwelt abgewickelten Exporte bzw. Importe auf rd. 12% bzw. 13%. Lohnmoderation in der Eurozone bremst daher die Entwicklung der Gesamtnachfrage, weil die expansiven Effekte auf die Nettoexporte und die Investitionen überkompensiert werden durch die dämpfenden Effekte auf den Konsum, die bei Weitem größte Nachfragekomponente.

Die Implementierung einer auf Umverteilung zulasten der Löhne ausgerichteten Wirtschaftspolitik in einem Wirtschaftsraum wie der Eurozone, deren Nachfrageentwicklung lohngetrieben ist, hatte erwartungsgemäß eine Dämpfung des Wirtschaftswachstums zur Folge.

Eine produktivitätsorientierte Lohnpolitik, also eine Koordinierungsregel, welche kollektivvertragliche Lohnsteigerungen und Anhebungen der gesetzlichen Mindestlöhne vorsieht, die sich am mittelfristigen Trend der jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität und am Preisstabilitätsziel der EZB orientieren, wäre in der gegenwärtigen Situation sehr geringen Preisauftriebs oder bereits leicht fallenden Preisniveaus in den meisten Euroländern ein wichtiger Stabilisierungsfaktor. Eine derartig ausgerichtete Lohnpolitik würde dazu beitragen, dass die Preise wieder steigen, und wäre ein geeignetes Instrument, die Preisänderungserwartungen zu beeinflussen und wieder in den positiven Bereich bzw. in Richtung auf das Stabilitätsziel der EZB anzuheben. Diese Lohnpolitik könnte die essenzielle Funktion des Stabilitätsankers übernehmen. Produktivitätsorientierte Lohnpolitik hätte auch zur Folge, dass der seit den 1980er-Jahren andauernden Umverteilung zulasten der Lohn- und GehaltseinkommensempfängerInnen Einhalt geboten wird, die eine wesentliche Ursache der Wachstumsschwäche im Euroraum war.

Die Umsetzung einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik wäre nicht nur für die Bekämpfung der Deflationsgefahr wesentlich, sondern stellte auch einen großen Schritt in Richtung auf eine Wirtschaftspolitik dar, die zur Kenntnis nimmt, dass die Nachfrageentwicklung im Euroraum lohngetrieben ist.