Europas Gewerkschaften in der Krise: Transnationale Ressourcen wichtiger denn je!

Seit 2008 erfuhren Europas Gewerkschaften durch die Wirtschaftskrise und nationalen sowie EU-seitige Krisenpolitiken eine Schwächung ihrer Machtressourcen. Solange auf ein lohngetriebenes Wachstumsmodell und Unterstützung für ihre institutionelle Verankerung von Seiten der EU nicht gezählt werden kann, ist die europäische Gewerkschaftsbewegung darauf angewiesen, ihre organisatorischen und gesellschaftlichen Ressourcen wiederaufzubauen und ihre transnationalen Ressourcen zu stärken.

Gewerkschaften verfügen über vier verschiedene Arten von Machtressourcen: strukturelle Macht, Organisationsmacht, institutionelle Macht und gesellschaftliche Macht.

Strukturelle Macht

Es bestehen zwei Formen struktureller Macht, nämlich Produktionsmacht und Marktmacht. Produktionsmacht wird mobilisiert durch Streiks. Marktmacht von Lohnabhängigen resultiert aus für diese günstigen Arbeitsmarktkonstellationen. Marktmacht wird aktiviert etwa durch die Drohung des Arbeitsplatzwechsels.

Die sehr ungünstige Wirtschaftsentwicklung in der EU seit 2007 spiegelte sich in der noch ungünstigeren Arbeitsmarktentwicklung: Die Arbeitslosenrate nahm in fast allen Ländern zwischen 2008 und 2014 zu, wobei der Anstieg in den von der Krise besonders hart getroffenen Ländern Südeuropas außergewöhnlich stark war. In Griechenland liegt die Arbeitslosenrate immer noch bei 23% und in Spanien bei 18%! Krise und Krisenpolitik erhöhten nicht nur die Arbeitslosigkeit, sondern bewirkten zudem eine Beschleunigung des Beschäftigungsstrukturwandels zugunsten (überwiegend unfreiwillig akzeptierter) atypischer Beschäftigungsformen. Diese Beschäftigtensegmente sind aus vielfältigen Gründen für Gewerkschaften schwierig zu organisieren.

In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit und ungünstiger Wirtschaftsentwicklung fällt es den Gewerkschaften schwerer, die Interessen der Lohnabhängigen durchzusetzen.

Organisationsmacht der Gewerkschaften

Organisationsmacht von Lohnabhängigen entsteht aus dem Zusammenschluss zu kollektiven Interessenvertretungen.

Der Organisationsgrad einer Gewerkschaft in einem bestimmten Arbeitsmarktsegment ist ein wichtiger Indikator für das Potenzial dieser Interessenvertretung, dort Marktmacht auszuüben, v.a. über Kollektivvertragsverhandlungen.

Die langfristige Abnahme des gewerkschaftlichen Organisationsgrades setzte sich auch nach 2007 in der Mehrzahl der EU-Länder fort. Ausnahmen stellten u. a. die von der Krise stark beeinträchtigten Länder Spanien und Italien dar, wo die Zahl der Beschäftigten zwischen 2007 und 2012/13 noch stärker zurückging als die Zahl der Gewerkschaftsmitglieder und der Organisationsgrad daher sogar leicht stieg. Nach wie vor war die Streuung des Organisationsgrads innerhalb der EU-28 extrem hoch: Die Spannweite reichte von fast 70% in Dänemark, Schweden und Finnland bis unter 10% in Frankreich, Litauen und Estland.

Insbesondere in Frankreich und den südeuropäischen Ländern beruht die Organisationsmacht der Gewerkschaften in hohem Maß auf ihrer politischen Mobilisierungsfähigkeit. Letztere stellten die betreffenden Gewerkschaften während der Krise unter Beweis. Die verheerenden sozialen Folgen der Austeritätspolitik und die lohnpolitischen Interventionen der EU begünstigten die Mobilisierung durch die Gewerkschaften und die zivilgesellschaftlichen Verbündeten. Zählbare Erfolge wiesen diese großangelegten Protestkundgebungen und Massenstreiks allerdings nur wenige auf.

Die Bedeutung der Institutionen

Institutionelle Macht von Gewerkschaften beruht auf Institutionen, die externe Quellen der Unterstützung für sie darstellen (v.a. Koalitionsrecht, Tarifautonomie, Kollektivverträge, Betriebsräte, Allgemeinverbindlichkeitsregelungen, sozialer Dialog, gesetzlicher Mindestlohn u.a.).

Die von der Troika bzw. der EU auferlegten Austeritätsmaßnahmen und strukturellen Arbeitsmarktreformen in den finanziell unterstützten Ländern, aber auch darüber hinaus betrafen alle konstitutiven Säulen des europäischen Sozialmodells. Ziele des lohnpolitischen Interventionismus der EU waren zum einen die Dezentralisierung der Kollektivvertragsverhandlungen, insbesondere der Lohnsetzung, zum anderen die Deregulierung des Arbeitsmarkts durch Zurückdrängung des Geltungsbereichs (Deckungsrate) der Kollektivverträge.

Der Unterminierung der Branchenkollektivverträge und anderer überbetrieblicher Kollektivverträge dienten v.a. vier Maßnahmen:

1. Abschaffung des Günstigkeitsprinzips (was bedeutet, dass Unternehmenskollektivverträge hinfort Branchenstandards unterlaufen können)
2. Einführung restriktiverer Kriterien für die Allgemeinverbindlichkeit von Branchenkollektivverträgen
3. Ausweitung der Möglichkeiten für gewerkschaftlich nichtorganisierte Gruppen von Beschäftigten, Verhandlungen auf Unternehmensebene zu führen
4. Einschränkungen der Koalitionsfreiheit

Krise und Krisenpolitiken beschleunigten somit die bereits lange anhaltende Tendenz zur Dezentralisierung der Kollektivvertragsverhandlungen. Am deutlichsten kam dies in den vier finanziell unterstützten Ländern Irland, Rumänien, Griechenland und Portugal zum Ausdruck, wo nationale bzw. Branchenkollektivverträge stark an Bedeutung verloren und sich infolgedessen jeweils die dominante Verhandlungsebene änderte.

Die kollektivvertragliche Deckungsrate ging zwischen 2000 und 2013 in 19 von 27 EU-Ländern (ohne Kroatien) zurück. Dabei verzeichneten Rumänien, Polen, die Slowakei, Ungarn, Bulgarien, Deutschland und Irland die höchsten Rückgänge. Aus der großen Streuung des Deckungsgrads der Kollektivverträge innerhalb der EU von 10% in Litauen bis zu fast 100% in Österreich und Belgien lässt sich die Bedeutung der Verhandlungsebene und von Allgemeinverbindlichkeitsregelungen ableiten: In allen Ländern (Ausnahme Malta), in denen die Deckungsquote über 50% lag, fanden Kollektivverträge überwiegend überbetrieblich statt, zumeist auf der Branchenebene. Und (fast) alle Länder mit einem Deckungsgrad von über 70% verfügten über staatliche Allgemeinverbindlichkeitserklärungen oder funktionale Äquivalente (wie Österreich, Spanien und Italien). Ausnahmen bildeten hier Schweden und Dänemark, wo der hohe Deckungsgrad auf dem hohen Organisationsgrad der Gewerkschaften beruhte, welcher wiederum vom Gent-System in der Arbeitslosenversicherung begünstigt wurde.

Stark betroffen von Krise und Krisenpolitik waren in mehreren Ländern die gesetzlichen Mindestlöhne, was v.a. auch an der Politik der Troika gegenüber den finanziell unterstützten Ländern lag: Sie drängte auf ein Einfrieren oder sogar eine Senkung des nominellen Mindestlohns. Am stärksten sank zwischen 2008 und 2014 der reale Mindeststundenlohn in Spanien und in Griechenland, wo der nominelle Mindestlohn im Februar 2012 auf Veranlassung der Troika um 22% (!) gekürzt wurde.

Quelle: WSI-Mindestlohnbericht 2017. Anmerkung: In Österreich verhandeln die Sozialpartner derzeit über einen kollektivvertraglich zu vereinbarenden Mindestlohn von 1.500 Euro pro Monat, was – ohne Berücksichtigung des 13. und 14. Monatsgehalts – einem Mindeststundenlohn von 8,67 Euro entspräche.

Schwächung der nationalen Machtressourcen der Gewerkschaften in sehr unterschiedlichem Maße

In einem im Vorjahr erschienen Sammelband „Gewerkschaften in der Eurokrise“ werden die seit Beginn der Wirtschaftskrise schlechteren politischen Handlungsbedingungen und die Einengung der politischen Handlungsoptionen der Gewerkschaften näher beleuchtet. Darin kommt zum Ausdruck, dass die nationalen Divergenzen und die Veränderungen derselben nach wie vor sehr ausgeprägt sind. Mit einigem Mut zur Zusammenfassung lassen sich drei Schneisen der Entwicklungspfade der nationalen Arbeitsbeziehungen feststellen:

1. In den Ländern des nordeuropäischen Korporatismus und jenen der mitteleuropäischen Sozialpartnerschaft gelang es der staatlichen Wirtschafts- und Sozialpolitik sowie der sozialpartnerschaftlichen Arbeitsmarktpolitik, die Auswirkungen der Wirtschaftskrise zu moderieren. Die Gewerkschaften waren in die Gestaltung der Krisenpolitik partiell einbezogen. In den Tauschprozessen des „Krisenkorporatismus“ wurden sie zwar zu teilweise schmerzhaften arbeitspolitischen Konzessionen gezwungen, doch vermochten sie aber auch gewisse Verbesserungen durchzusetzen. In dieser Ländergruppe blieb die institutionelle Einbindung der Gewerkschaften in politische Entscheidungsprozesse weitgehend gewahrt – was aber nicht heißt, dass sie keine Schwächung der institutionellen Machtressourcen hinzunehmen hatten.
2. In den von der Krise besonders in Mitleidenschaft gezogenen, auf externe finanzielle Unterstützung angewiesenen Ländern Südeuropas und Mittelosteuropas hingegen erlitten die Gewerkschaften eine starke Schwächung ihrer Machtbasis. Krise, Austeritätspolitik und „Strukturreformen“ unterminierten oder sprengten tradierte, institutionell verankerte Aushandlungsmechanismen und beseitigten zahlreiche die Gewerkschaften stützende Institutionen.
3. Zwischen diesen beiden Entwicklungstendenzen befanden sich die Entwicklungspfade von in Hinblick auf ihre nationalen Arbeitsbeziehungen so unterschiedlichen Ländern wie Frankreich, Italien, Großbritannien, Tschechien und Slowenien.

Die Unterschiede zwischen den jeweils national verfüg- und mobilisierbaren Machtressourcen der Gewerkschaften haben sich damit seit Beginn der Wirtschaftskrise vergrößert.

Transnationale Ressourcen der europäischen Gewerkschaftsbewegung

Noch ungünstiger fällt eine Bilanz bezüglich der transnationalen Machtressourcen der Gewerkschaften aus. Diese spielten im Abwehrkampf der europäischen Gewerkschaften fast keine Rolle. Der Widerstand der Gewerkschaften gegen die Schwächung ihrer organisatorischen und institutionellen Machtbasis, gegen die Austeritätspolitiken, die interne Abwertung und die arbeitsmarkt- und lohnpolitischen Strukturreformen, die allesamt zulasten der ArbeitnehmerInnen gingen, erfolgte fast ausschließlich auf nationaler Ebene.

Die europäische Gewerkschaftsbewegung war nicht in der Lage, gegen die Unterwerfung der ArbeitnehmerInnen unter die Knute der Troika-Politik in den durch die Krise am härtesten getroffenen Länder irgendeinen effektiven Widerstand zu leisten geschweige denn eine gemeinsame solidarische Politik zu entwickeln.

So stellen Müller und Platzer im oben angeführten Buch ernüchternd fest, dass „die Krisenerfahrungen zu keiner (nennenswerten) Erweiterung der personellen Ressourcen, der materiellen Aktionsmittel oder der Entscheidungskompetenzen auf der europäischen Verbandsebene geführt [haben] – weder im Bereich des Dachverbandes, des EGB, noch im Bereich der Europäischen Branchengewerkschaften.“ Der sektorale Sozialdialog konnte im Verlauf der Krise weder eine Regulierungsfunktion noch eine Steuerungsfunktion entfalten.

Ausbau transnationaler Ressourcen dringender geboten denn je

Die Erkenntnis, dass nur eine transnational koordinations-, kampagnen- und mobilisierungsfähige europäische Gewerkschaftsbewegung in der Lage sein würde, den Kampf gegen die Austeritätspolitik und die Umverteilung zulasten der Löhne im Besonderen und die neoliberalen Angriffe auf den Wohlfahrtsstaat und die Gewerkschaften im Allgemeinen europaweit zu organisieren und zu führen, ist freilich alles andere als neu oder originell. Schon der wissenschaftliche Diskurs und die innergewerkschaftliche Diskussion in den 1990er-Jahren im Hinblick auf den bevorstehenden Eintritt in die dritte Stufe der EWWU führten zu dem Ergebnis, dass Lohnkoordinationsraum und Währungsraum übereinstimmen sollten, um die Gefahr zu bannen, dass die national koordinierten kollektiven Lohnsetzungen früher oder später unter Druck geraten.

Eine kritische Analyse der Erfahrungen seit 2008 könnte also hinreichender Anlass für die europäischen Gewerkschaften sein, eine Stärkung ihrer transnationalen Ressourcen – EGB und Europäische Branchengewerkschaften, europaweite thematische Kampagnen, transnationale lohnpolitische Koordination, transnationale gewerkschaftliche Unternehmenspolitik – in personeller, finanzieller, programmatischer und organisationspolitischer Hinsicht und auch in Bezug auf Entscheidungskompetenzen ins Auge zu fassen. Da sich der branchenbezogene und der multisektorale Sozialdialog kurz- und mittelfristig wohl nicht zu einer substanziell bedeutenden Arena transnationaler Politik entwickeln wird, werden unilaterale Bemühungen nationaler Gewerkschaftsverbände auf europäischer Ebene hier vermutlich weiterhin im Vordergrund stehen.