Die Sozialpartnerschaft im Reality-Check

7. September 2018

Sozialpartnerschaft – das ist derzeit ein heiß umkämpftes Thema. Angriffe von PolitikerInnen und kritische Kommentare von JournalistInnen häufen sich. Inhaltlich geht es dabei um Grundfragen nach ihren Aufgaben (insbesondere in Hinblick auf die Kollektivvertragsverhandlungen und ihre Rolle im politischen Entscheidungsprozess), der Notwendigkeit der gesetzlichen Mitgliedschaft und ihrer zukünftigen Lösungskompetenz (nachdem ihre historischen Leistungen kaum infrage gestellt werden). Die Sozialpartnerschaft kann weiterhin einen positiven Beitrag für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung leisten – wenn man sie lässt.

Die Grundsatzdebatte über die Sozialpartnerschaft wirft Fragen auf, die es zu klären gilt:

Was sind die Aufgaben der Sozialpartner? Sollen sie die „Finger von der Politik lassen“?
Bringt sie bei Kollektivvertragsverhandlungen wirklich nichts mehr zusammen?
Kann die Sozialpartnerschaft ohne Pflichtmitgliedschaft funktionieren?
Ist die Sozialpartnerschaft wirklich tot, wie das der frühere Finanzminister behauptet?

1. Was sind die Aufgaben der Sozialpartnerschaft?

Die am wenigsten umstrittene Aufgabe der Sozialpartner ist der Abschluss von Kollektivverträgen durch die Unterorganisationen der WKÖ und der Gewerkschaften. Von Wissenschaft und Praxis ist weitgehend unbestritten, dass Lohnbildung im Wege von allgemeinverbindlich erklärten Kollektivverträgen zu günstigeren Ergebnissen in Bezug auf sozialen Frieden und Verteilung führt.

Gleichfalls weithin akzeptiert ist der erhebliche Beitrag der Sozialpartner zur Berufs- und Weiterbildung. Das umfasst die duale Ausbildung mit den damit verbundenen Initiativen zur Modernisierung der Lehrberufe, Lehrabschlussprüfungen und Förderungen, wie die berufliche Weiterbildung im Rahmen der WIFIs und BFIs; KritikerInnen übersehen gerne, dass diese Tätigkeiten aus den Mitgliedsbeiträgen finanziert und recht effizient ausgeführt werden. Eine Polarisierung des Arbeitsmarktes konnte bisher durch Upgrading, vor allem der heimischen Arbeitskräfte, verhindert werden. Weniger gern sieht die gegenwärtige Regierung die Mitgestaltungsrechte der Sozialpartner bei Gesetzgebung (Gesetzesbegutachtung), Verwaltung (z.B. AMS) und Gerichtsbarkeit (LaienrichterInnen bei Arbeits- und Sozialgerichten) sowie die Selbstverwaltung der Sozialpolitik (Pensions-, Kranken- und Unfallversicherung). Sie übersieht dabei, dass die systematische Einbeziehung der Interessen von Kapital und Arbeit in der Regel effizient ist, da der institutionalisierte Interessenausgleich zwischen Kapital und Arbeit Transaktionskosten spart.

Zu den Aufgaben, die die Sozialpartner in der Vergangenheit erfüllten und die auch in Zukunft nicht leicht verzichtbar sein werden, gehören weiters ihre Think-Tank-Funktion – viele Gesetze mit wirtschaftlichen Aspekten tragen die Handschrift der Sozialpartner – und ihr Beitrag zur Krisenbewältigung: Erwähnt seien etwa die Einigung über Kurzarbeitszeit im Gefolge der Finanzkrise, das Sozial- und Lohndumpinggesetz oder die Steuerreform zur Abfederung des wirtschaftlichen Einbruchs.

2. Haben die Sozialpartner bei den Kollektivvertragsverhandlungen versagt?

Eine erfolgreiche Regelung der Lohnbildung durch Kollektivverträge setzt neben einer hohen Abdeckungsrate auch die Allgemeingültigkeitserklärung (für Nicht-Mitglieder) voraus. Derzeit arbeiten in Österreich 95 % aller ArbeitnehmerInnen unter dem Schutz eines Kollektivvertrages – eine Abdeckung, die ohne Pflichtmitgliedschaft kaum möglich wäre. Die Gegner der von ihnen so bezeichneten „Zwangs“mitgliedschaft übersehen, dass sie mit deren Abschaffung das gesamte System der Lohnbildung in Frage stellen.

Die Kollektivvertragsverhandlungen sind zwangsläufig mühsam, von der Zahl her – von 860 Kollektivverträgen müssen jährlich 480 von den Sozialpartnern neu verhandelt werden – wie vom Zeitaufwand. Das dahinterstehende Ritual mag mitunter unnötig wirken, doch das ist es mitnichten: Trotz zwangsläufig antagonistischer Interessen erhöht es die Wahrscheinlichkeit von tragfähigen und sinnvollen Kompromissen deutlich – und zwar ohne Gesichtsverlust der jeweiligen Gegenpartei. Um ein Scheitern zu vermeiden, beginnt das Ritual mit einer „Fühlungnahme“, bei der man zunächst die gegenseitigen Interessen abtastet. Dann legt man jeweils eigene Vorschläge vor, die zunächst natürlich weit auseinanderliegen und demgemäß von der jeweiligen Gegenseite zurückgewiesen werden. Diese Vorgangsweise ermöglicht einen Lernprozess über die Schmerzgrenze des „Gegners“ – wieweit man also gehen kann. In weiteren Runden nähert man sich dann einem Kompromiss, den jeder „gerade noch vertreten kann“. Und in Krisenfällen besteht immer noch eine Versicherung gegen ein endgültiges Scheitern: Dann tritt nämlich die höchste Instanz in Aktion, die Präsidenten – und die haben sich noch immer geeinigt!

3. Kann die Sozialpartnerschaft ohne Pflichtmitgliedschaft funktionieren?

Dass ein freier Arbeitsmarkt nicht zu gesellschaftlich akzeptierten Ergebnissen führt, wird kaum bestritten. Die Machtasymmetrie zwischen ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen ist zu groß – schon die Terminologie weist darauf hin –, und freiwillige Zusammenschlüsse leiden unter dem Trittbrettfahrer-Problem: dass erkämpfte Vorteile auch Nicht-Mitgliedern zugutekommen. Marktversagen trifft jedoch nicht bloß die ArbeitnehmerInnen; bei den ArbeitgeberInnen – den UnternehmerInnen – ist „der Starke … am mächtigsten allein“ (Schiller, Wilhelm Tell). Er braucht die Vereinigung nicht, lehnt daher die Mitgliedschaft ab – Industriellenvereinigung und VOEST sind deutliche Beispiele; die Kleinen aber brauchen die Interessenvertretung. Die Gewerkschaft hingegen leidet im Zeitalter abnehmender Solidarität unter dem Problem der Trittbrettfahrer – ihre Mitgliederdichte hat sich im letzten halben Jahrhundert halbiert und Kleingruppen mit hohem Blockierungspotenzial (PilotInnen, LokführerInnen) tendieren zu Alleingängen. Mit anderen Worten: Ohne Pflichtmitgliedschaft auf beiden Seiten könnte das erfolgreiche österreichische System der Lohnbildung nicht funktionieren. Selbst eher konservative JournalistInnen wie Ronald Barazon betonen die „kostbare Pflichtmitgliedschaft der Kammern“.

Auch von den Betroffenen wird die Pflichtmitgliedschaft deutlich befürwortet: Die Mitglieder der Arbeiterkammer sprachen sich 1996 in einer (von der Regierung angeordneten!) repräsentativen Mitgliederbefragung zu 91 % dafür aus, die der Wirtschaftskammer zu 82 %. Daran hat sich seit 1996 nicht viel geändert: 63 % der ÖsterreicherInnen sehen die Sozialpartnerschaft im Großen und Ganzen als vorteilhaft, für 74 % hat sie für Lohnverhandlungen eine große Rolle gespielt; jeweils ein Drittel glaubt, dass sie in Zukunft ein größere Rolle spielen wird bzw. dass sich nicht viel ändern wird, bloß 14 % erwarten eine abnehmende Bedeutung.

Eine zum Teil diskutierte Senkung der Kammerbeiträge entspricht daher nicht dem Wunsch der ÖsterreicherInnen. So würde eine Senkung der AK-Umlage von 0,5 % auf 0,4 % die sozialversicherungsbedingten Lohnnebenkosten nur um einen Zehntel Prozentpunkt senken, das Kammerbudget jedoch um 20 % reduzieren. Die Diskrepanz lässt vermuten, dass Entlastung der UnternehmerInnen nicht der wahre Grund sein kann. Offenbar hat Barazon richtig vorhergesehen: „Wenn der Kammer-Bürger den Regierenden zu lästig wird, könnte der Fall eintreten, dass das Parlament eine Reduktion der Kammerbeiträge beschließt und auf diese Weise die Interessenvertretungen schwächt. Es wäre daher sinnvoll, wenn die Vertretungsorgane der Kammern die Mitgliedsbeiträge festlegen, wie dies in Teilbereichen ohnehin der Fall ist.“ Letzteres entspricht allerdings nicht dem derzeit geltenden Recht.

4. Sozialpartnerschaft als Standortschädigung?

Die Frage, ob die Sozialpartnerschaft den Standort Österreich geschädigt hat, ist nicht leicht zu beantworten. Argumentiert wird zumeist mit einem Reformstau, der auch keineswegs zu bestreiten ist. Sind dafür aber die Sozialpartner verantwortlich? Manches spricht dagegen:

Zunächst einmal, dass Österreich bis um die Mitte der Nuller-Jahre rascher gewachsen ist als die meisten anderen EU-Staaten. Erst danach ist das österreichische Wachstum unter den Durchschnitt gefallen – hat sich aber die Sozialpartnerschaft seither geändert?

Zweitens besteht weitgehend Übereinstimmung, dass der mit Abstand größte Reformstau bei der ineffizienten Arbeitsteilung zwischen Bund und Ländern liegt. Dafür kann man die Sozialpartner aber kaum verantwortlich machen.

Drittens zeigt die Analyse eines Samples von 16 europäischen Ländern im Zeitraum 1990/2012, dass Volkswirtschaften mit hoher sozialpartnerschaftlicher Intensität eine überdurchschnittliche makroökonomische Performanz aufweisen.

Viertens wird eine Studie des Wirtschaftsforschungsinstituts, deren erste Ergebnisse Badelt (2018) präsentierte, zeigen, dass Staaten mit guter sozialpartnerschaftlicher Zusammenarbeit bis zuletzt bei den meisten wirtschafts- und sozialpolitischen Indikatoren besser abschnitten als die anderen: überdurchschnittliche wirtschaftliche Performanz, geringere Lohnspreizung, weniger Streiktage und eine faire Einkommensverteilung; der Niedriglohn-Sektor konnte klein gehalten werden. Badelt weist – darüber hinausgehend – darauf hin, dass der (positive) Einfluss der Sozialpartnerschaft auf das soziale Klima und die politische Stabilität nicht hoch genug eingeschätzt werden kann, und er sieht überdies eine Brückenfunktion der Sozialpartner, die man nicht als selbstverständlich annehmen dürfe.

Fünftens ist ungeklärt, auf welche Weise die Sozialpartner den Standort geschädigt hätten und wie weit das Folge der Pflichtmitgliedschaft sei Überhöhte Löhne? Sie sind seit der Finanzkrise real langsamer gestiegen als in Deutschland oder im EU-Schnitt. Die hohe Steuerbelastung? Kaum Schuld der Sozialpartner. Der verhinderte 12-Stundentag oder die Anhebung des kollektivvertraglichen Mindestlohns? Wohl kaum. Eher trugen die Sozialpartner zur Standortsicherung bei: Beispielhaft seien die verantwortungsbewusste Lohnpolitik, die Institutionen und Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung oder die Exportorganisation erwähnt. 1994 beschäftigte sich eine Beiratsstudie mit der Standort- und 1999 mit der Technologiepolitik, bereits 2001 und wieder 2017 mit der Digitalisierung, 2011 mit Migration und Integration.

Der Vorwurf der Standortschädigung scheint eher auf die Reduzierung der „Macht“ der Sozialpartner in den Institutionen der Selbstverwaltung zu zielen: im Sozialversicherungssystem generell, bei der Unfallversicherung oder beim Arbeitsmarktservice, um nur drei aktuelle Vorhaben zu erwähnen. Gesetzliche Reformen dieser Institutionen, Aufhebung der Pflichtmitgliedschaft und/oder Beschneidung der finanziellen Ressourcen durch Senkung der Kammerumlagen scheinen Elemente eines Zangenangriffs zu sein.

5. Ist die Sozialpartnerschaft tot?

Der Widerstand gegen die Sozialpartnerschaft ist nicht neu. Wegen ihrer vorparlamentarischen, nicht-öffentlichen Entscheidungsfindung, ihrer parteipolitischen Färbung sowie wegen des Interessenvertretungen innewohnenden Proporzprinzips wurde sie vor allem von denjenigen Verbänden und politischen Gruppen kritisiert, die ihr nicht angehören.

Fakt ist, dass sich die Rahmenbedingungen seit der Herausbildung der österreichischen Sozialpartnerschaft in den 1950er-Jahren bis heute tatsächlich erheblich gewandelt haben. Integration und Globalisierung haben den Spielraum autonomer nationaler Politik und damit auch den Aktionsspielraum der Sozialpartnerschaft eingeschränkt, die Solidarität hat abgenommen. Dazu kommt, dass der verschärfte internationale Wettbewerb die UnternehmerInnen und die kräftige Immigration aus Niedriglohnländern die Gewerkschaften zunehmend unter Druck setzen; weiters, dass die gegenwärtige Regierung – anders als die große Koalition – die Sozialpartner als Konkurrenz sieht.

Andererseits haben die Sozialpartner ihre Grundfunktion, eine institutionalisierte Konfliktarena zur friedlichen Austragung von Interessengegensätzen zu sein, bis jetzt nicht eingebüßt. Das gilt in vollem Umfang für die Kollektivvertragsverhandlungen und etwas eingeschränkt für ihre übrigen Aktivitäten. Anders als die politischen Parteien bemühen sich die Sozialpartner weiterhin, Probleme und Herausforderungen im Dialog – also ohne offene Austragung von Konflikten – zu lösen und für alle Beteiligten akzeptable Lösungen zu erreichen. Das erfordert eine permanente Gesprächsbasis und einen laufenden Informationsaustausch. Der Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen untersucht weiterhin wirtschafts- und sozialpolitische Fragestellungen unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten und arbeitet entsprechende Empfehlungen aus; möglicherweise werden sie jetzt weniger beachtet als früher.

Fazit: Die Sozialpartnerschaft ist auch noch in der Zukunft gefragt

Das größte Problem der Sozialpartnerschaft besteht darin, dass es ihr nicht gelungen ist, ihre Stellung im System und ihre daraus resultierende Bedeutung entsprechend zu kommunizieren. Mit einer gewissen Introvertierung hat sie sich allerdings darum auch nicht ernstlich bemüht. So sind ihre Leistungen selbstverständlich geworden und ihre (echten wie ihre bloß behaupteten) Schwächen bilden eine offene Flanke für Kritik. Sinnvolle Reformvorschläge setzen voraus, die Vorzüge und die Schwächen der Sozialpartnerschaft vorurteilslos zu überdenken.

Die derzeit von der Regierung forcierte Diskussion kritisiert vor allem die aufwändige Organisation der Kammern und ihre abnehmende Lösungskompetenz. Ersteres ist sicherlich nicht falsch: Die aufwändige Verschränkung regionaler mit fachspezifischer Organisation bietet in den Kammern Rationalisierungspotenzial und auch manche der Leistungen sind eher historisch zu erklären. Allerdings sind das Fragen, die eigentlich die Mitglieder zu entscheiden hätten – wieweit sie die jeweilige Beitrags-Leistungs-Relation für passend halten; nach den zuvor angeführten Umfragen dürften sie jedoch im Großen und Ganzen zufrieden zu sein.

Mangelnde Lösungskompetenz, dass es den Sozialpartnern zunehmend schwerer falle, gemeinsame Lösungen zu finden, ist hingegen leichter zu behaupten als zu beweisen. Zwar ist eine gewisse Schwerfälligkeit der Abstimmungsprozesse kaum zu leugnen und sie hat mit der zunehmenden Komplexität der Probleme vermutlich zugenommen; das ist jedoch unvermeidliche Folge des Zwangs, Kompromisse zu finden. Für die Kollektivvertragsverhandlungen stimmt der Vorwurf abnehmender Lösungskompetenz sicher nicht und die Vorschläge und Maßnahmen zur Milderung der Folgen der Finanzkrise erfolgten im bewährten Stil. Bei der Reform der Gewerbeordnung bremsten die Sozialpartner und über die Flexibilisierung der Arbeitszeit konnten sie sich nicht einigen; es darf allerdings nicht übersehen werden, dass im Kollektivvertrag der Metaller diesbezüglich doch erste Lösungsansätze gefunden werden konnten. Insgesamt sollte die Kritik an der Lösungskompetenz der Sozialpartner nicht übertrieben werden; das Problem ist nicht neu – auch früher gab es Probleme, welche die Sozialpartner nicht lösen konnten –, und dass die Erfolgsbilanz der Regierungen ohne Sozialpartner besser gewesen wäre, ist unwahrscheinlich, wenn auch nicht leicht zu beweisen.

Dem WIFO-Chef Christoph Badelt folgend gibt es zwei Varianten einer Reform: „Positionierung als reine Interessenvertretung“ bzw. „Ausweitung der Themenfelder auf die gesamte Gesellschaft“. Im ersten Fall müssten sich die Sozialpartner auf Lohnbildung und Arbeitsverhältnisse konzentrieren, dürften und sollten zwar lobbyieren, aber nicht in Regierung und gesetzgebenden Körperschaften vertreten sein. Im zweiten Fall würden sie als „Katalysator für die Vorbereitung (und wohl auch Umsetzung) einer ‚sachorientierten Wirtschaftspolitik‘ wirken“ und ihre Kompromisskompetenz einbringen. Badelt zeigt eine gewisse Präferenz für das zweite Szenario, „in einem Umfeld, das durch Populismus und durch gezielte Polarisierung gekennzeichnet ist“, im Sinn einer „Förderung einer kultivierten politischen Streitkultur“.

Eine etwa doppelt so lange Version dieses Beitrags erschien bereits in der „Wirtschaft & Gesellschaft“ 2/2018. Darin ist zusätzlich ein Abriss über die Entstehungsgeschichte der Sozialpartnerschaft sowie eine detailliertere Analyse ihrer Stärken und Schwächen enthalten.

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