Non-Take-Up der Mindestsicherung: Kein Bezug trotz Anspruch

Sozialleistungen wie die bedarfsorientierte Mindestsicherung werden unter anderem an ihrer Treffsicherheit gemessen. Zumeist wird diese jedoch nur einseitig im Sinne von „Missbrauchsvermeidung“ betrachtet. Weitgehend unsichtbar bleibt die weitaus größere Gruppe jener Menschen, die trotz Anspruch auf Mindestsicherung keinen Antrag stellen. Insgesamt verzichtet ein Drittel der Anspruchsberechtigten auf die Mindestsicherung. Dies stellt zwar eine deutliche Verbesserung im Vergleich zur alten Sozialhilfe dar, bei der über 50 % auf ihren Anspruch verzichteten. Dennoch sind weitere Verbesserungen zu diskutieren.

Beinahe jeder dritte anspruchsberechtigte Haushalt „verzichtet“ auf Leistung

Die Mindestsicherung definiert anhand von Richtsätzen den Mindestbedarf für Lebensunterhalt und Wohnen. Es gibt jedoch eine Vielzahl an Haushalten, die trotz Erfüllung aller Voraussetzungen die Leistung aus unterschiedlichen Gründen nicht in Anspruch nehmen. Diese Nichtinanspruchnahme wird auch als Non-Take-Up bezeichnet.

Die Zahl der Betroffenen ist beträchtlich: 2015 handelte es sich um 73.000 Haushalte, was 30 % aller anspruchsberechtigten Haushalte entspricht. Im Jahr 2015 wurden von 168.000 Bedarfsgemeinschaften insgesamt 765 Mio. Euro an Mindestsicherung bezogen. Das bedeutet, dass bis zu 328 Mio. Euro an zustehender Mindestsicherung nicht bei den Anspruchsberechtigten ankamen. Verglichen mit der Situation im Jahr 2009, als die Sozialhilfe noch in Kraft war, ist jedoch eine deutliche Verbesserung festzustellen. Damals waren es noch etwa die Hälfte aller anspruchsberechtigten Haushalte, die auf ihren Anspruch „verzichteten“.

Zwischen rationaler Abwägung, Bürokratie und Stigmatisierung

Die Gründe für eine Nichtinanspruchnahme sind vielfältig. Geht jemand davon aus, die finanzielle Notlage binnen kurzer Frist zu überwinden oder aufgrund von anderen Einkommen nur geringe ergänzende Leistungen zu erhalten, zahlt sich eine Antragstellung womöglich nicht aus. Bei Haus- oder WohnungsbesitzerInnen kommt die Angst vor einer drohenden Liquidation oder zumindest einem Grundbucheintrag seitens der Behörde hinzu.

Abgesehen von diesen Abwägungsfällen sind Betroffene bei einer Antragstellung oft mit objektiven oder subjektiven Hürden konfrontiert. So sind detaillierte Informationen, die für eine Antragstellung erforderlich sind, für zahlreiche Menschen nur beschränkt zugänglich, etwa aufgrund von Distanzen zu Ämtern, eines fehlenden Internetzugangs oder Sprachbarrieren. Vielen Betroffenen, insbesondere potentiellen „AufstockerInnen“, ist auch gar nicht bewusst, dass sie Anspruch auf die Mindestsicherung hätten. Sie beziehen geringe Einkünfte aus Erwerbsarbeit oder anderen Sozial- oder Versicherungsleistungen, wodurch ihnen der Differenzbetrag auf die jeweils anzuwendenden Richtsätze und zusätzlichen Mietbeihilfen im Rahmen der Mindestsicherung zusteht. So wird in jedem dritten Haushalt, der die Mindestsicherung nicht in Anspruch nimmt, einer Erwerbsarbeit nachgegangen. Zudem ist jede Antragstellung mit zeitlichem und administrativem Aufwand verbunden, bei dem sich viele Menschen die nötigen Behördengänge nicht zutrauen oder sich mit der Offenlegung aller Einkommens- und Vermögensverhältnisse und der Vorlage der erforderlichen Dokumente überfordert fühlen.

Nicht zuletzt führen auch Stigmatisierung, Angst vor fehlender Anonymität und Scham dazu, dass Menschen die eigentlich zustehende Leistung insbesondere in ländlichen Regionen nicht beantragen.

Negative Auswirkungen von Non-Take-Up

Aufgrund von Nichtinanspruchnahme verfügen statistische Daten zu aktuellen BezieherInnen und Ausgaben der Mindestsicherung nur über eine geringe Aussagekraft hinsichtlich des tatsächlichen Ausmaßes an Bedürftigkeit innerhalb der Bevölkerung. Gleichzeitig werden die wohlfahrtsstaatlichen Ziele von Sozialleistungen wie Armutsvermeidung oder soziale Integration verfehlt, wenn bestimmte Zielgruppen außen vor bleiben. Hätte die Mindestsicherung 2015 alle anspruchsberechtigten Haushalte erreicht, wäre beispielsweise die Armutsgefährdungsquote in der Gesamtbevölkerung um 0,7 Prozentpunkte geringer ausgefallen, rund 60.000 Personen weniger wären somit armutsgefährdet gewesen.

Neben den ganz persönlichen Folgen für Betroffene sind auch die gesamtgesellschaftlichen Folgen nicht zu unterschätzen. In einem Viertel der Non-Take-Up-Haushalte leben minderjährige Kinder, die durch die finanziell noch schlechtere Lage mit noch geringeren Bildungs- und Berufschancen konfrontiert sind. Druck und Stress bei den Betroffenen erhöhen zudem das Risiko von gesundheitlichen Beeinträchtigungen, chronischen Erkrankungen und langfristiger Arbeitsunfähigkeit, die das Gesundheits- und Sozialsystem in Summe deutlich mehr belasten.

Verbesserungen mit der Reform von 2010/11

Im Zuge der Reform des letzten sozialen Sicherungsnetzes, bei der die Sozialhilfe durch die Mindestsicherung ersetzt wurde, wurden durchaus wichtige Schritte gesetzt, um die Non-Take-Up-Rate zu reduzieren. Die Sozialleistung wurde von gewissen Stigmatisierungseffekten befreit, etwa indem Betroffene ihren Antrag bei der Bezirkshauptmannschaft anstatt nur auf Gemeindeebene stellen konnten oder indem zuvor nicht versicherte BezieherInnen über die E-Card in das allgemeine Gesundheitssystem eingegliedert wurden. Auch die Rechtssicherheit wurde mit der Beschränkung der Bearbeitungsdauer von Anträgen auf drei Monate und der verpflichtenden Ausstellung von schriftlichen Bescheiden erhöht. Ein insgesamt niederschwelliger gestalteter Leistungszugang, die Einführung von verbindlichen Mindeststandards und eine transparentere Ausgestaltung von Regelungen zur Einkommens- und Vermögensanrechnung wirkten sich ebenfalls positiv auf eine potentielle Antragstellung aus. Ein weiterer Effekt der Reform bestand in der dadurch ausgelösten Medienpräsenz, wodurch Informationen über die Mindestsicherung an eine breite Öffentlichkeit herangetragen wurden und diese ein Stück weit aus dem „Beschämungs-Eck“ geholt wurde. Durch die Gesamtheit der Maßnahmen gelang es in Österreich, die Non-Take-Up-Rate deutlich zu verringern und diese im europäischen Vergleich auf ein unterdurchschnittliches Niveau zu drücken.

Weitere Maßnahmen zur Reduktion von Non-Take-Up

Wenn auch das Phänomen der Nichtinanspruchnahme bei bedarfsgeprüften Leistungen niemals vollständig eliminiert werden kann, wären Maßnahmen zu einer weiteren Verbesserung dennoch denkbar. Die Art und Weise des derzeit geführten politischen Diskurses und die jüngsten Reformvorschläge haben die mit dem letzten sozialen Sicherungsnetz zusammenhängenden stigmatisierenden Effekte jedoch wieder erhöht und teilweise auch administrative Prozesse wieder an alte Praktiken angleichen lassen.

Von NGOs geforderte Maßnahmen beinhalten beispielsweise die Einführung einer effektiven Soforthilfe, mit der Menschen in Not unmittelbar und nicht erst nach einer mehrwöchigen Bearbeitungsfrist finanziell geholfen wird. Zentral ist auch die Umsetzung des eigentlich schon länger geplanten, aber niemals verwirklichten One-Stop-Shop-Prinzips, nach dem BezieherInnen von Arbeitslosenversicherungsleistungen ergänzende Mindestsicherungsleistungen gleich beim AMS ohne jeglichen weiteren Behördenkontakt beantragen können. Schließlich besteht ein weitreichenderer Vorschlag darin, ergänzende Aufstockungsbeträge für diese BezieherInnen, aber auch für BezieherInnen von Familienleistungen nicht mehr über die Mindestsicherung, sondern direkt über das AMS bzw. Familienstellen abzuwickeln und gemeinsam auszubezahlen. In ähnlicher Form wird dies bereits bei der Ausgleichszulage im Rahmen der Pensionsversicherung praktiziert. Diese Strategie könnte die Akzeptanz der ergänzenden Sozialleistungen sowohl bei anspruchsberechtigten KlientInnen als auch in der Gesamtbevölkerung erhöhen und unter Umständen auch eine administrative Kosteneinsparung sowie eine bessere politische Steuerung ermöglichen.

Fazit

Die Nichtinanspruchnahme der Mindestsicherung ist nach wie vor ein weitreichendes, aber zum Großteil unsichtbares Phänomen, durch das fast ein Drittel der anspruchsberechtigten Haushalte keine Leistung bezieht. Allerdings hat der Wechsel von der Sozialhilfe zur Mindestsicherung nach 2010/11 zu deutlichen Verbesserungen und zu einer im europäischen Vergleich unterdurchschnittlichen Non-Take-Up-Rate geführt. Wenn auch das Phänomen bei bedarfsgeprüften Leistungen niemals vollständig eliminiert werden kann, wären weitere Maßnahmen wie etwa die Schaffung eines koordinierten One-Stop-Shops für BezieherInnen von geringen AMS-Leistungen denkbar. Die Art und Weise des geführten politischen Diskurses und die jüngsten Reformvorschläge neigen allerdings dazu, die stigmatisierenden Effekte der Mindestsicherung wieder zu erhöhen.

Dieser Blogbeitrag basiert auf der Studie des Europäischen Zentrums für Wohlfahrtspolitik und Sozialforschung „Falling through the social safety net. Analysing non-take-up of minimum income benefit and monetary social assistance in Austria”, gefördert durch den Jubiläumsfonds der Österreichischen Nationalbank.

Zu den Mitautorinnen

Katarina Hollan ist Forscherin am Europäischen Zentrum für Wohlfahrtspolitik und Sozialforschung und PhD Researcher an der Universität Manchester.

Katrin Gasior ist Forscherin am Institute for Social and Economic Research (ISER) der University of Essex.

Anette Scoppetta ist stellvertretende Leiterin des Europäischen Zentrums für Wohlfahrtspolitik und Sozialforschung.

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