Handelsabkommen TiSA: Aufgeschoben ist nicht aufgehoben

Die Verhandlungen zum umstrittenen internationalen Handelsabkommen für Dienstleistungen – kurz TiSA – stecken zwar seit zwei Jahren fest. Doch aufgeschoben ist nicht aufgehoben: Bislang halten sich jedenfalls zentrale Verhandlungsführer wie die Europäische Kommission oder die US-Administration den Weg zu einem neuerlichen Anlauf zur weltweiten Liberalisierung von Dienstleistungen offen.

Damit bleibt auch die Kritik an einem bloßen „Konzernabkommen“ und der „hochprozentigen Lobbypower“ hinter TiSA aktuell – inklusive der Warnsignale, offensiven Geschäftsinteressen in brisanten Bereichen wie etwa Leistungen der Daseinsvorsorge, Umweltprüfverfahren oder Datenschutz nicht nachzugeben. Vor diesem Hintergrund lohnt es sich, eine Rundschau zu aktuellen Bestandsaufnahmen zur offenen Zukunft von TiSA zu unternehmen.

Wenn es das politische Umfeld erlaubt …

Die Verhandlungen seien momentan in der „Warteschleife und werden fortgesetzt, wenn es das politische Umfeld erlaubt“. So lautet seit 2017 das offizielle Statement der Europäischen Kommission.

Aufseiten des zweiten zentralen Players des globalen Dienstleistungshandels, der USA, ist wiederum diese prominente Einschätzung anzutreffen: TiSA sei sicher ein wichtiges Abkommen und „ich erwarte nicht, dass es auf der Strecke bleibt“. Aber sonst ließ sich der US-Handelsbeauftragte Robert Lighthizer bislang nicht viel mehr entlocken als, „dass es eine flächendeckende Evaluierung“ gebe. Wenn diese abgeschlossen sei, „werden wir dort voranschreiten, wo es angemessen ist“.

Dazwischen befinden sich noch 21 weitere Verhandlungsparteien von TiSA (von Kanada über Japan bis Panama). Diese sogenannten „Really Good Friends of Services Liberalisation“ schielen auf die nächsten Schritte der zwei führenden Verhandlungspole EU und USA. Doch von offiziellen Stellen gibt es bis dato auf beiden Seiten des Atlantiks vor allem Allgemeinplätze.

In dieser offenen Situation hätte zwar auch im Rahmen handelspolitischer Treffen des österreichischen EU-Ratsvorsitzes ein Gelegenheitsfenster für eine kritische Reflexion der Legitimitätskrise der EU-Handelspolitik bestanden. Doch im letzten Halbjahr blieben die Zeichen auf „more of the same“. Damit ist auch das weitläufige TiSA-Verhandlungsmandat an die Europäische Kommission bislang uneingeschränkt gültig. So bestehen weiterhin große Spielräume für die offensiven Interessen der verhandlungsführenden Europäischen Kommission und die Liberalisierungsagenda von Lobbyverbänden wie dem European Services Forum.

USA: Irreführende Signale

Richtet sich der Blick hingegen auf die offene TiSA-Position der USA, bestehen zweifellos viele Fragezeichen. Doch es wäre jedenfalls irreführend, die protektionistischen Töne von US-Präsident Trump mit einer Stopptafel für die Deregulierungsagenda transnational tätiger Dienstleistungskonzerne zu verwechseln. Die protektionistischen Signale betreffen zuvorderst den negativen Teil der US-Leistungsbilanz im Warenhandel – und selbst hier bleibt die Unterscheidung zwischen taktischen Drohungen und tatsächlicher Bereitschaft zu einem Handelskrieg mehr als unscharf.

In der öffentlichen Debatte dominieren die defensiven Ziele der Trump-Administration zum Schutz von Industriezweigen, wie etwa dem Stahlsektor. Ihre offensiven kommerziellen Interessen zum Abbau von sogenannten Handelshemmnissen „hinter der Grenze“ bleiben hingegen wenig beachtet. Diese betreffen auch Bereiche wie zum Beispiel Umwelt- und Sozialauflagen, staatsnahe Unternehmen, Datenschutz oder geistige Eigentumsrechte.

Zwar weist auch der Globalisierungsforscher Christoph Scherrer darauf hin, dass eine Bewertung dieser wechselhaften handelspolitischen Agenda unter Vorbehalt bleiben muss. Doch dürfe der strategische Gehalt dieser Politik nicht übersehen werden. So setze die Trump-Administration ihre protektionistischen Drohungen zugleich als Machtinstrument zur Durchsetzung von Freihandelsinteressen in Bereichen ein, in denen US-Unternehmen eine starke Marktposition einnehmen.

Das betrifft vor allem auch für TiSA relevante Bereiche, wie etwa digital unterstützte Dienstleistungen, Online-Handel oder Finanzdienstleistungen. Hier konnten die USA in den vor Kurzem abgeschlossenen Neuverhandlungen des nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA als US-Mexiko-Kanada-Abkommen „USMCA“ einen wichtigen Terraingewinn verzeichnen. Vor diesem Hintergrund bleibt nicht zuletzt offen, welche Verhandlungsforen die US-Administration im nächsten Schritt als strategisch prioritär für ihre Liberalisierungsagenda einstuft.

Richtungsstreit in der EU

Richtet sich der Blick hingegen auf die EU, ist zunächst der latente Konflikt zwischen der verhandlungsführenden Europäischen Kommission (EK) und dem Europäischen Parlament (EP) ein wichtiger Orientierungspunkt. Denn das EP hatte im Frühjahr 2016 eine TiSA-Entschließung verabschiedet, die an vielen Stellen ein sogenannter „game changer“ für die Verhandlungen gewesen wäre. Doch die EK signalisierte frühzeitig Ablehnung: Beispielsweise blieben hier die Forderungen nach einer „Goldstandard-Klausel“ zur vollständigen Herausnahme öffentlicher Dienstleistungen aus dem Abkommen, der Streichung besonders offensiver Liberalisierungstechniken (sogenannter „Sperrklinkenklauseln“) oder die Forderung nach einer wirksamen Umsetzung der Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) bislang weitgehend unberücksichtigt. Spätestens im Zuge einer bevorstehenden Ratifikation von TiSA wären neuerlich Konflikte darüber aufgebrochen, was derartige „rote Linien“ des EP in handelspolitischen Verhandlungen schlussendlich wert sind.

Zusätzlichen Konfliktstoff birgt zudem die offizielle, von der EK beauftragte Folgenabschätzung (SIA) zum Abkommen. Darin werden – auch in Kontrast zu früheren Darstellungen der EK – sehr geringe ökonomische Effekte von TiSA ausgewiesen. So erwartet selbst das offizielle SIA lediglich einen Anstieg um 0,1 Prozent für das EU-BIP. Damit könnte es der EK zusätzlich schwerfallen, den vermeintlichen ökonomischen Nutzen von TiSA gegenüber den bestehenden Vorbehalten einer mangelhaften Analyse von Verteilungseffekten und regulatorischer Risiken des Abkommens zu argumentieren.

Dazu kommt eine weitere kritische Entschließung des EP im Zuge der europäischen BürgerInneninitiative „Right to Water“. Diese fordert nicht nur für die EU, sondern auch gegenüber allen anderen Vertragsparteien von TiSA eine komplette Ausnahme von Dienstleistungen der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung.

Doch die EP-Wahlen im Frühjahr 2019 werden es der EK möglicherweise zusätzlich erleichtern, vormals unangenehmen Entschließungen auszuweichen. Gegenüber dem neu formierten EP könnte somit die offensive und beharrliche Liberalisierungsagenda der EK über einen längeren Atem verfügen. Als problematisch könnte sich hier nicht zuletzt auch eine Entschließung des EP Ende letzten Jahres zur Zukunft der Welthandelsorganisation erweisen. Darin fordert das EP die Wiederaufnahme der TiSA-Verhandlungen.

Wohin geht TiSA?

Vor diesem Hintergrund sind folgende drei groben Szenarien für die Zukunft von TiSA nach wie vor plausibel: Erstens, die Verhandlungen werden gänzlich suspendiert und große Verhandlungsparteien, wie etwa die USA oder die EU, setzen stattdessen auf bilaterale Deals mit einzelnen Staaten. Zweitens, die USA ziehen sich offiziell zurück und TiSA wird unter der Führung der EU fortgeführt (möglicherweise auch unter neuem Namen). Drittens, die USA wenden sich TiSA im Laufe der strategischen Neuaufstellung ihrer Handelspolitik wieder zu. Dabei ist auch die Möglichkeit eines noch offensiveren Mandats im Dienste der Exportinteressen ihrer Dienstleistungskonzerne nicht ausgeschlossen (wie etwa im Bereich Digitalisierung und Datenschutz).

Zu diesen drei Szenarien kommt die aktuell immer mehr Fahrt aufnehmende Diskussion zur „Modernisierung“ der Welthandelsorganisation. Im Jahr 2019 steht damit auch die Reform ihres Dienstleistungsabkommens GATS auf der Tagesordnung. Bereits jetzt zeigt sich, dass die EK und andere „Really Good Friends of Services Liberalisation“ versuchen, möglichst viele ihrer offensiven Interessen in ein neues Regelwerk der WTO einzuschreiben.

Dafür sprechen auch die Signale, die zuletzt vom World Economic Forum in Davos ausgegangen sind: Die dort versammelten HandelsministerInnen forderten einen „signifikanten“ Fortschritt zur Reform der WTO – und strichen einen Liberalisierungsschub für Dienstleistungen als eine der wichtigsten Prioritäten hervor. In diesem Szenario wird die Konzern- und „schlanker Staat“-Agenda hinter TiSA also möglicherweise wieder verstärkt in die WTO getragen.

Damit besteht geradewegs das Potenzial, dass die weltweit zunehmende Kritik an dem Liberalisierungsmantra der sogenannten „Hyper-Globalisierung“ und der öffentliche Protest gegen Deregulierungsprojekte wie TTIP, CETA oder TiSA neuerlich auf taube Ohren stoßen. Das wird nicht zuletzt auch die fortlaufende Legitimitätskrise der EU-Handelspolitik alles andere als entschärfen.

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