Der österreichische Außenminister Sebastian Kurz ließ in der vergangenen Woche mit einer Forderung aufhorchen: Ginge es nach ihm, so würde er Unionsbürger*innen Sozialleistungen innerhalb der ersten fünf Jahre nach Zuzug streichen. Diese Forderung ist unter anderem im größeren Kontext zu den Reformplänen der Kommission im Hinblick auf die Koordinierung der Sozialsysteme zu sehen. Auch in anderen EU-Staaten werden die Sozialleistungen für Unionsbürger*innen seit einiger Zeit diskutiert. So hat beispielsweise Deutschland im vergangenen Jahr den Bezug von Sozialleistungen in den ersten fünf Jahren des Aufenthalts deutlich eingeschränkt. So weit wie Kurz, der einen pauschalen Ausschluss von allen Leistungen für alle Unionsbürger*innen während der ersten fünf Jahre will, ging aber bislang noch niemand. Dafür wurde er auch vehement kritisiert. Es stellt sich die Frage, ob die Forderung rechtlich überhaupt umsetzbar wäre? Wäre sie mit dem geltenden Unionsrecht vereinbar?
Wie lauten die derzeitigen rechtlichen Regelungen?
Im Unionsrecht wird als Sozialleistung jede existenzsichernde, öffentliche Unterstützungsleistung verstanden, die unter den in Art 24 Abs 2 Unionsbürger*innenrichtlinie festgelegten Begriff der „Sozialhilfe“ zu subsumieren ist. Das Recht auf Freizügigkeit von Unionsbürger*innen will Kurz nach eigener Aussage nicht angreifen. Es gehe ihm vielmehr darum, zu unterstreichen, dass man sich in der EU nicht „das beste Sozialsystem aussuchen“ könne. Nur wer zuerst (etwas) einbezahlt hat, soll dann auch aus dem Leistungstopf schöpfen können. Er bezieht sich bei seinem Vorschlag explizit nur auf beitragsunabhängige Sozialleistungen, da er selbst zu bedenken gibt, dass Versicherungsleistungen – wie in Österreich bspw die Notstandshilfe – nicht gestrichen werden könnten.
Die zentralen rechtlichen Grundlagen des Anspruchs auf Sozialleistungen von Unionsbürger*innen ergeben sich aus dem komplexen Zusammenspiel von Aufenthaltsrecht und sozialer Gleichbehandlung. Um dieses möglichst anschaulich darzulegen, wird Kurz‘ Vorschlag anhand von vier Fallkonstellationen beleuchtet. Es kann bereits vorweggenommen werden, dass der Vorschlag des österreichischen Außenministers im Ergebnis rechtswidrig ist, weil hierzu eine Änderung der Unionsbürger*innenrichtlinie nötig wäre. Überdies ist er rechtspolitisch verfehlt, da er die Grundidee der inklusiven Unionsbürger*innenschaft und des Freizügigkeitsrechts unterminiert.
1. Nicht erwerbstätige Unionsbürger*innen, die maximal drei Monate zu Besuch bleiben
Unionsbürger*innen sind zu einem kurzfristigen Aufenthalt bis zu drei Monate in jedem Mitgliedstaat berechtigt (Art 6 Unionsbürger*innenrichtlinie). Dieses dreimonatige Aufenthaltsrecht besteht, solange Unionsbürger*innen und ihre Familienangehörigen die Sozialleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen (siehe García-Nieto Rs C-299/14, Kritik hier und hier). Vereinfacht ausgedrückt, dürfen die Mitgliedstaaten nicht erwerbstätigen Unionsbürger*innen Sozialleistungen innerhalb der ersten drei Monate versagen.
2. Erwerbstätige Unionsbürger*innen
Erwerbstätigen Unionsbürger*innen kommt ab einem längerfristigen Aufenthalt von mehr als drei Monaten ein Aufenthaltsrecht zu (Art 7 Unionsbürger*innenrichtlinie). Gleichzeitig haben sie ab Beginn der Erwerbstätigkeit – aufgrund des Aufenthaltsrechts – Anspruch auf sozialrechtliche Gleichbehandlung (Art 4 Verordnung (EG) 883/2004 und Art 7 Abs 2 Verordnung (EU) 492/2011, siehe auch hier). Dieser Anspruch besteht jedenfalls während der gesamten Dauer der Erwerbstätigkeit und zumindest sechs Monate nach Enden dieser (siehe Alimanovic Rs 67/14, Rn 53-54). Das heißt, dass erwerbstätige – im Gegensatz zu nicht erwerbstätigen – Unionsbürger*innen ab dem ersten Tag Anspruch auf Sozialleistungen haben.
3. Nicht erwerbstätige Unionsbürger*innen
Nicht erwerbstätige Unionsbürger*innen, die ja die Erwerbstätigeneigenschaft gerade nicht erfüllen, müssen weitere Voraussetzungen erfüllen, um ein Aufenthaltsrecht nach Art 7 Unionsbürger*innenrichtlinie und somit Sozialleistungen beziehen zu können. Hierbei handelt es sich um ausreichende Existenzmittel und eine Krankenversicherung. Unstrittig ist, dass das längerfristige Aufenthaltsrecht solange besteht, wie die ökonomischen Voraussetzungen vorliegen.
Nicht erwerbstätige Unionsbürger*innen haben aber gleichzeitig keinen Anspruch auf gleichberechtigten Zugang zu Sozialleistungen, wenn sie die ökonomischen Voraussetzungen und die Erwerbstätigeneigenschaft nicht erfüllen, da sie dann nicht im Besitz eines Aufenthaltsrecht nach Art 7 Unionsbürger*innenrichtlinie sind. Sie könnten lediglich ein Aufenthaltsrecht nach Art 14 Abs 4 lit b Unionsbürger*innenrichtlinie vorweisen, wenn sie mit begründeter Aussicht auf Einstellung arbeitsuchend sind (siehe Alimanovic Rs 67/14, Rn 52, 56 und 58). Ganz grundsätzlich bedeutet dies, dass Unionsbürger*innen in einer gewissen Art und Weise „ökonomisch abgesichert“ sein müssen. Ökonomisch schlecht gestellte Personen werden so zunehmend von den Freizügigkeitsrechten ausgeschlossen, die doch eigentlich zum „grundlegenden Status“ (Grzelczyk, Rs 184/99) aller Unionsbürger*innen gehören sollten. Zumindest geht aus der Unionsbürger*innenrichtlinie klar hervor, dass die Mitgliedstaaten nicht systematisch überprüfen dürfen, ob ausreichend Existenzmittel vorliegen. Vielmehr darf eine solche Überprüfung nur aus gegebenem Anlass erfolgen, wie etwa aufgrund der Stellung eines Sozialleistungsantrages. Die Inanspruchnahme von Sozialleistungen im Aufnahmemitgliedstaat darf weiters nicht automatisch zu einer Ausweisung führen (Art 14 Abs 3 Unionsbürger*innenrichtlinie). Der EuGH hat schon mehrfach bestätigt (u.a. Grzelczyk (Rs 184/99), dass es bei längerfristigen Aufenthaltsrechten nach Art 7 Unionsbürger*innenrichtlinie immer einer konkreten, einzelfallabhängigen Verhältnismäßigkeitsprüfung hinsichtlich des Wegfalls des Aufenthaltsrechts bedarf.
4. Arbeitssuchende Unionsbürger*innen
Anders verhält es sich bei arbeitssuchenden Personen. Sie kommen zwar in den Genuss eines Aufenthaltsrechts, wenn sie mit begründeter Aussicht auf Arbeitssuche sind. Der EuGH hat aber im Fall Alimanovic (Rs 67/14, Kritik) festgestellt, dass arbeitssuchende Unionsbürger*innen von Sozialleistungen ausgeschlossen werden können (Rn 56-58). In diesem Zusammenhang ist Art 24 Abs 2 Unionsbürger*innenrichtlinie einschlägig. Zumindest während der ersten sechs Monate nach dem Ende der letzten Erwerbstätigkeit ist eine sozialrechtliche Gleichbehandlung geboten (Rn 53-54). Nach diesem Zeitraum besteht kein Anspruch auf Sozialleistungen für arbeitssuchende Unionsbürger*innen. Trotzdem ist auch gegenüber arbeitssuchenden Personen eine Ausweisung unzulässig, insofern sie weiterhin eine Arbeit mit begründeter Aussicht auf Einstellung suchen (Rn 56).
Fazit
Was bedeutet dies nun konkret in Bezug auf den Vorschlag von Sebastian Kurz, die Sozialleistungen für alle Unionsbürger*innen innerhalb der ersten fünf Jahre nach Zuzug zu streichen?
Nach der derzeitigen Fassung der Unionsbürger*innenrichtlinie steht ein pauschaler Ausschluss aller Unionsbürger*innen im direkten Widerspruch zu unionsrechtlichen Vorgaben und wäre daher rechtswidrig. Lediglich für Unionsbürger*innen, die nicht mehr als drei Monate in einem anderen Mitgliedstaat verweilen und nicht erwerbstätig sind (Art 24 Abs 2 Unionsbürger*innenrichtlinie), ist der Ausschluss von Sozialleistungen derzeit mit dem Unionsrecht vereinbar. Dies geht aus dem García-Nieto (Rs C-299/14, Kritik hier und hier) Urteil des EuGH hervor. Im Hinblick auf Erwerbstätige wäre der Ausschluss jedenfalls rechtswidrig. Arbeitssuchende dürften innerhalb der ersten sechs Monate nach Enden der Erwerbstätigkeit ebenfalls nicht von Sozialleistungen ausgeschlossen werden, danach aber sehr wohl.
Sollte also der Vorschlag in der geforderten Form für alle Unionsbürger*innen umgesetzt werden, müsste eine Änderung der Unionsbürger*innenrichtlinie erfolgen und das würde eine qualifizierte Mehrheit in der EU benötigen. Ob diese sodann den primärrechtlichen Anforderungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, speziell Art 18 und 21 AEUV, genügt, ist eine andere Frage, die an dieser Stelle nicht im Detail beantwortet werden kann.
Jedenfalls ist die Forderung aber auch aus rechtspolitischer Sicht abzulehnen, denn sie geht zulasten der Idee der inklusiven Unionsbürger*innenschaft und dem Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger*innen. Eine soziale europäische Ebene und kein Rückzug in nationalistisch-protektionistische Politiken, um die Grundwerte der EU sinnvoll erhalten zu können, wäre notwendig. Unionsbürger*innen sollten in diesem Sinne nicht nur Rechte eingeräumt, sondern auch Verpflichtungen auferlegt werden (können). Gerade aber bei Sozialleistungen anzusetzen und diese pauschal zu streichen, scheint mir aber hier nicht der richtige Weg zu sein, da dies doch vor allem ökonomisch schlechter gestellte Personen am härtesten trifft.