Vor wenigen Wochen ist das Schweizer Rahmenabkommen, das auf eine engere Einbindung in die Europäische Union abzielte, gescheitert. Inakzeptabel war aus Schweizer Sicht vor allem, dass die EU die Maßnahmen zur Bekämpfung von Schwarzarbeit als unvereinbar mit dem EU-Binnenmarkt erklärte. Die Dienstleistungsfreiheit erhielt damit Vorrang vor der Durchsetzung des Grundsatzes „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort“ – auf Kosten der EU-Beschäftigten. Aus Sicht der Gewerkschaften muss hier eine europäische Lösung her. Die Konferenz zur Zukunft Europas sollte diesen Missstand dringend aufgreifen.
Sowohl die Mitgliedsstaaten als auch die EU-Kommission zeigten sich enttäuscht und überrascht von der „Radikalisierung der Berner Position“. Dabei hatte sich die ablehnende Haltung des Schweizer Bundesrats bereits abgezeichnet. Die Weigerung der EU, die Schweizer flankierenden Maßnahmen anzuerkennen, zeigt, dass die EU die Verletzung des Prinzips „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort“ immer noch als Kavaliersdelikt sieht. Denn bei den Schweizer Maßnahmen geht es gerade um dessen Durchsetzung, indem Ankündigungsfristen für die Aufnahme der Arbeit in der Schweiz, die Hinterlegung einer Kaution für allfällige Bußen ebenso festgelegt werden wie die Häufigkeit der Kontrollen, die Höhe der Bußen und eine Deklarationspflicht für Selbstständige. Schutzvorschriften ganz im Sinne der reformierten Entsenderichtlinie, die durch die Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte gestärkt werden sollen.
Schweizer Angst vor Sozialabbau durch das Rahmenabkommen
Die Beziehungen der Schweiz mit der Europäischen Union sind im Moment über ein Vertragsnetzwerk, bestehend aus rund 20 bilateralen und über 100 weiteren Abkommen, geregelt. Ein Rahmenabkommen sollte diese zersplitterte Rechtslage zusammenführen und festlegen, wie künftige Änderungen des europäischen Rechts übernommen werden sollen. Anstatt die Verträge jeweils punktuell neu zu verhandeln, sollte das EU-Recht von der Schweiz dynamisch übernommen werden.
Noch 2020 bewertete der Schweizer Bundestag das Abkommen „insgesamt positiv“. Dennoch überwogen am Ende die Gegenargumente. Es wurde der Abbau des sozial- und arbeitsrechtlichen Schutzes durch Lohndumping und Schwarzarbeit bei Entsendung ausländischer Beschäftigter befürchtet. Denn es fehlt derzeit ein ambitioniertes europäisches Regelwerk zur Kontrolle, Verfolgung und Bestrafung von Schwarzarbeit. Vielmehr sollte die Schweiz ihre „flankierenden Maßnahmen“ einschränken oder abschaffen. Gleichzeitig hätte der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Auslegungskompetenz für das Abkommen erhalten. Wegen der negativen Erfahrungen mit EuGH-Urteilen zum Vorrang der Dienstleistungsfreiheit gegenüber nationalen Schutzgesetzen (bspw. Fälle Čepelnik, Maksimovic, Dobersberger) wuchsen die Vorbehalte im Schweizer Parlament und bei den Schweizer Gewerkschaften.
Schutz der Beschäftigten – keine administrative Barriere, sondern eine Bedingung für fairen Wettbewerb
Trotz langer Verhandlungen konnten aus Sicht der Eidgenossen „substanzielle Differenzen“ nicht beseitigt werden, und so entschied sich der Bundesrat am 26. Mai 2021, das fertig ausgehandelte Abkommen nicht zu unterzeichnen. Laut Stellungnahme des Bundesrates „wäre insbesondere die Schutzwirkung der aktuell geltenden flankierenden Maßnahmen ohne Nachbesserungen nicht gesichert“. Es gebe bedeutende Unterschiede in der Auslegung des Prinzips „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ zwischen der EU und der Schweiz: „Nach Ansicht der Schweiz dient das Prinzip primär dem Arbeitnehmerschutz. Für die EU steht hingegen auch der Schutz des Arbeitsmarkts vor allfälligen Wettbewerbsverzerrungen im Vordergrund“ (Pressetext Bundesrat, 26.05.2021). Im Klartext bezeichnet die Europäische Kommission als Verhandlungsführerin – ganz im Sinne der EuGH-Rechtsprechung – die konsequente Durchsetzung und Kontrolle der reformierten EU-Entsenderichtlinie als Wettbewerbsverzerrungen, administrative Barrieren oder protektionistische Instrumente.
Was sind die Schlussfolgerungen aus dem Scheitern der Verhandlungen? Ist mit der Nichtratifizierung des Rahmenabkommens das Kind mit dem Bade ausgeschüttet worden? Die Untergrabung des Lohnschutzes in einem Land geht uns alle an. Beschäftigte dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden. Wenn dies in einem Mitgliedsstaat gelingt, dann öffnet es die Tür für die Schwächung des Schutzes in anderen Ländern. Deutschland hat erst jüngst in der Fleischindustrie erlebt, wie fehlende Kontrollen verheerende Auswirkungen in der Corona-Pandemie hatten. Um fairen Wettbewerb im Binnenmarkt sicherzustellen, sind europäische und nationale Rechtsvorschriften mit abschreckenden Strafen bei Nichteinhaltung von Mindestlöhnen und Kollektivverträgen, bei Einsatz von Modellen der Scheinselbstständigkeit oder bei Schwarzarbeit notwendig.
Während die Diplomat:innen in Brüssel und Bern die Scherben zusammenkehren, sollte die Entscheidung der Schweizer:innen ein Weckruf für die EU sein, die Entsende- und Durchsetzungsrichtlinie sowie den Grundsatz „Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort“ endlich konsequent umzusetzen. Solange es keine harmonisierte Gesetzgebung zur wirksamen Durchsetzung dieses Prinzips gibt, bleibt dieses Recht Makulatur, da entsprechende Kontrollen und Strafen wegen Unvereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit vom EuGH aufgehoben werden.
Zeitfenster für Reformen: faire Arbeitsbedingungen als Thema für die EU-Zukunftskonferenz
Für die europäischen Gewerkschaften ist es wichtig, dass mobile Beschäftigte, die grenzüberschreitend arbeiten, nicht diskriminiert werden. Solche Diskriminierung und die Unterbietung des lokalen Lohnniveaus schaffen Unfrieden zwischen den Beschäftigten und sind der Boden für die Entwicklung von Fremdenfeindlichkeit. Spätestens seit der Proklamation der Europäischen Säule sozialer Rechte im Jahr 2017 ist die Botschaft bei den europäischen Institutionen angekommen. Beschäftigte brauchen Schutz vor Lohn- und Sozialdumping. Bei der Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte muss es gelingen, unternehmerische bzw. wirtschaftliche Grundfreiheiten und den Schutz mobiler Beschäftigter in Europa in Einklang zu bringen.
Ein konkreter Fortschritt ist die reformierte Entsenderichtlinie, die nunmehr einen Anspruch auf alle Lohnbestandteile gemäß nationalem Recht bzw. Kollektivvertrag im Empfangsstaat einräumt. Damit dieses Recht nicht nur auf dem Papier steht, braucht es entsprechende europäische Durchsetzungsvorschriften. Eine solche Nachjustierung ist unter dem Titel „faire Arbeitsbedingungen“ und „Sozialschutz“ in der Europäischen Säule sozialer Rechte bereits angesprochen. Vorbild dafür könnten das Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetz in Österreich, der französische Erlass vom 4. Juni 2019 betreffend Verpflichtungen des Arbeitgebers von entsendeten Arbeitnehmer:innen oder eben die Schweizer „flankierenden Maßnahmen“ sein. Ergänzend müssen sozialversicherungsfreie Beschäftigungszeiten durch eine europäische Regelung abgeschafft und ein EU-weites Echtzeitregister zur elektronischen Erfassung des Sozialversicherungsstatus von grenzüberschreitend tätigen Beschäftigten eingerichtet werden.
Die neue Europäische Arbeitsbehörde kann beim Schutz der mobilen Beschäftigten eine wichtige Rolle einnehmen. Deshalb muss sie so rasch wie möglich operativ werden, um grenzüberschreitende Verstöße gegen Arbeits- und Sozialrecht sowie Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz effizient zu verfolgen und abzustellen.
Damit würden Wettbewerbsverzerrungen durch Lohndumping auf dem Rücken der Beschäftigten beseitigt, die Akzeptanz der Personenfreizügigkeit und Dienstleistungsfreiheit erhöht und wären Schutzbestimmungen wie in der Schweiz eine selbstverständliche Voraussetzung für den Abschluss eines Rahmenabkommens. Die Konferenz zur Zukunft Europas ist eine Gelegenheit, Reformen zur Verwirklichung dieses Zieles in die Wege zu leiten.