Die Europäische Kommission hat heute einen mit Spannung erwarteten Richtlinienentwurf zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen für Beschäftigte bei Online-Plattformunternehmen vorgelegt. Dieser widmet sich insbesondere drei Regulierungsbereichen: der Bekämpfung von Scheinselbstständigkeit, der Schaffung von mehr Transparenz und Fairness sowie der Einführung von umfassenden Informationspflichten. Dieser Beitrag gibt einen ersten Überblick über die Inhalte sowie eine erste Bewertung und Einschätzung.
Vorgeschichte
Seit Jahren haben Arbeitnehmer:innenvertretungen einen EU-Rechtsrahmen für die Beschäftigten von Online-Plattformen gefordert. Dabei haben sie immer wieder auf die prekäre Situation der dort Beschäftigten aufmerksam gemacht. Mit Beginn der neuen Legislaturperiode hat die Europäische Kommission nun eingelenkt und mit Überlegungen zur Verbesserung der Situation der Arbeitskräfte auf Online-Plattformen begonnen.
Im Frühjahr 2021 wurden nun die europäischen Sozialpartner eingeladen, sich im Rahmen einer Konsultation über gesetzgeberische Aktivitäten zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen für Plattformarbeiter:innen zu verständigen. Leider kam es dabei jedoch zu keiner Einigung. Das Europäische Parlament nahm dann am 16. September 2021 eine Entschließung an, in der die Kommission aufgefordert wurde, einen „Vorschlag für eine Richtlinie zu Plattformbeschäftigten vorzulegen, um die Rechte aller Plattformbeschäftigten sicherzustellen und die Besonderheiten von Plattformarbeit anzugehen, um für faire und transparente Arbeitsbedingungen zu sorgen“.
Rechtsvorschlag mit erheblichen Verbesserungen für die Plattformbeschäftigten
Der Richtlinienvorschlag (COM(2021) 762) liegt nunmehr vor und ist erfreulich konkret. Er enthält drei wesentliche regulative Kernbereiche, auf die sogleich näher eingegangen wird:
(1.) Einführung einer widerleglichen gesetzlichen Vermutung eines Arbeitsverhältnisses bei Plattformen, wenn diese die Leistungserbringung in einem gewissen Umfang kontrollieren,
(2.) Transparenz und Fairness von algorithmischem Management und
(3.) Pflichten zur Informationsbereitstellung bei Plattformarbeit.
Für wen soll der neue Rechtsrahmen gelten?
Die Plattformarbeitsrichtlinie soll auf digitalen Arbeitsplattformen zur Anwendung kommen, die Plattformarbeit organisieren, die in der EU geleistet wird, wobei der Firmensitz und das sonst anwendbare Recht ohne Relevanz ist (Artikel 1 [3]). Der Begriff der digitalen Arbeitsplattform ist dabei weit gefasst, es kommt lediglich darauf an, dass deren Dienstleistung im elektronischen Wege erbracht, individuell von einem/einer Leistungsempfänger:in nachgefragt und als wesentliche Komponente Arbeit einer natürlichen Person organisiert wird. Dabei ist es ohne Bedeutung, ob diese Arbeitsleistung online oder vor Ort erfolgt.
Plattformarbeit ist als jede Arbeitsleistung definiert, die über eine digitale Arbeitsplattform organisiert wird. Zudem muss sie in der EU von einer natürlichen Person auf Basis eines Vertrages mit der Plattform erbracht werden – und das unabhängig von der Einordnung dieses Vertrages. Plattformarbeiter:in wiederum ist nach dem Richtlinienentwurf jede:r Arbeitnehmer:in, der:die Plattformarbeit auf Basis eines Arbeitsvertrages oder eines Arbeitsverhältnisses erbringt. Es wird dabei zwar auf den nationalen Arbeitnehmer:innenbegriff verwiesen, allerdings ist hier auch die Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen.
Dabei wird die besondere Bedeutung dieses prototypischen digitalen Arbeits- und Wirtschaftsmodells hervorgehoben, bei dem Einzelne, in der Regel vom Plattformkonzern als Solo-Selbstständige klassifizierte Personen, einzelne Leistungen an wechselnde Vertragspartner:innen auf Abruf (on demand) und im Rahmen eines dezentral und bedarfssynchron gesteuerten Systems (just in time) erbringen. Charakteristisch für dieses Modell ist die Vermittlung und Verteilung von kleinen Aufträgen an eine große, fluktuierende Personenmenge, für die die Erwerbstätigkeit durch Intransparenz, Unsicherheit und Fremdbestimmung bestimmt ist. Die Leistungsempfänger:innen und die Plattformbeschäftigten treten dabei vertraglich unmittelbar gar nicht in Kontakt, sondern das Verhältnis zwischen ihnen wird vielmehr über eine Intermediärin, die Plattform, mittelbar abgewickelt.
Der Richtlinienentwurf ist grundsätzlich nur auf Plattformarbeiter:innen mit einem Arbeitsvertrag oder in einem Arbeitsverhältnis anwendbar, geht aber, was das algorithmische Management betrifft, über diesen engen Anwendungsbereich hinaus. Die Artikel 6, 7 (1) und (3) sowie Artikel 8 sollen auch auf natürliche Personen zur Anwendung kommen, die in keinem Arbeitsverhältnis stehen. Das wird damit begründet, dass diese Systeme automatisierter Überwachung und Entscheidungsfindung sich ähnlich auf diese wie auf Plattformarbeiter:innen auswirken (siehe den Erwägungsgrund 40). Diese Ausweitung des Anwendungsbereiches ist ein wichtiger Schritt in Richtung einer an der Schutzbedürftigkeit orientierten Betrachtungsweise und umfasst faktisch alle Bestimmungen, die substanzielle individuelle Rechte einräumen. Die Bekämpfung der Scheinselbstständigkeit kann schon ex definitionem nur Arbeitnehmer:innen betreffen; die Informationspflichten bestehen gegenüber den Behörden bzw. Vertreter:innen der Plattformbeschäftigten (in Österreich wären dies jedenfalls die Fachgewerkschaften und ex lege die Arbeiterkammern sowie Betriebsräte), wobei diese wiederum auch selbstständige Plattformbeschäftigte mit einschließen müssen (Artikel 12 [1] [a]).
Europäische Kommission geht gegen Scheinselbstständigkeit vor
Als eines der Hauptprobleme der Plattformwirtschaft wird der Umstand gesehen, dass Plattformen versuchen, das Arbeitsrecht zu umgehen. Häufig werden die für die Plattformen tätigen Personen als Selbstständige behandelt. Bei korrekter rechtlicher Betrachtung sind sie jedoch als Arbeitnehmer:innen einzuordnen. So haben in den letzten Jahren zahlreiche Gerichte in den Mitgliedstaaten diese Scheinselbstständigkeit korrigiert, wobei Plattformen aber überaus zögerlich waren, für sie unvorteilhafte Gerichtsentscheidungen auch tatsächlich umzusetzen.
Deshalb sieht der Entwurf nunmehr in Artikel 4 vor, dass Mitgliedstaaten eine rechtliche Vermutung einführen müssen, dass die Vertragsbeziehung zwischen der digitalen Arbeitsplattform, die in einem gewissen Umfang die Leistungserbringung kontrolliert, und einer Person, die Plattformarbeit über diese Plattform erbringt, ein Arbeitsverhältnis ist. Damit diese Vermutung zur Anwendung kommt, muss die Person, die Plattformarbeit erbringt, eine Schwelle überschreiten; sie muss nämlich nachweisen, dass die digitale Arbeitsplattform in einem gewissen Umfang die Leistungserbringung kontrolliert. Artikel 4 (2) enthält eine Aufzählung von fünf Kriterien, von denen zwei erfüllt sein müssen, damit die gesetzliche Vermutung eingreift. Die Kriterien sind dabei relativ weit definiert und gehen über jene eines klassischen Arbeitsverhältnisses hinaus, die in der Regel enger sein werden – wäre das nicht der Fall, dann wäre ja eine Widerlegung gar nicht mehr möglich. Eine gewisse Einschränkung erfährt die Anwendbarkeit der gesetzlichen Vermutung dadurch, dass nicht eines, sondern jedenfalls zwei der aufgezählten Kriterien erfüllt sein müssen.
Fünf Kriterien zählt der Richtlinienentwurf für das Vorliegen ausreichender Leistungskontrolle durch die Plattform und damit das Eingreifen der Vermutung auf (Artikel 4 [2]):
- Effektive Festlegung des Entgelts bzw. von diesbezüglichen Obergrenzen;
- Verpflichtung zur Befolgung der von der Plattform festgelegten Regelungen betreffend das äußere Erscheinungsbild und das Verhalten gegenüber den Leistungsempfänger:innen
- Überwachung der leistungserbringung oder Kontrolle des Arbeitsergebnisses einschließlich einer solchen im elektronischen Wege;
- Einschränkungen der Freiheit (einschließlich durch Sanktionen) die Arbeit selbstbestimmt zu organisieren, insbesondere hinsichtlich der Möglichkeiten seine Arbeitsstunden oder Abwesenheitszeiten selbst festzulegen, Aufträge anzunehmen oder abzulehnen oder Sub-Auftragnehmer:innen oder Gehilf:innen heranzuziehen;
- Effektive Einschränkungen der Möglichkeit einen eigenen Kund:innenstock aufzubauen oder für Dritte zu arbeiten
Die gesetzliche Vermutung eines Arbeitsverhältnisses kann nach Artikel 5 von der digitalen Arbeitsplattform widerlegt werden, wobei es auf den jeweiligen nationalen Arbeitnehmer:innen-Begriff ankommt, das heißt, jenen des Landes, in dem der gewöhnliche (physische) Arbeitsort (und auch Gerichtsstand) der Person liegt, die Plattformarbeit verrichtet (Artikel 8 der Rom-I-Verordnung).
Mit dieser relativen Erleichterung der Durchsetzung des korrekten rechtlichen Status von Personen, die Plattformarbeit verrichten, ist auf den ersten Blick eine wesentliche Forderung vieler erfüllt, die sich mit einer Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Plattformbeschäftigten seit Jahren beschäftigen. Eine derartige widerlegliche gesetzliche Vermutung wurde insbesondere bereits 2017 in Lutz/Risak, Arbeit in der Gig-Economy, 2018 in einem Arbeitspapier für die deutsche Friedrich-Ebert-Stiftung und zuletzt 2020 von der AK in einem Grundlagenpapier gefordert und kann als echter rechtspolitischer Erfolg gewertet werden. Die Beschränkung auf fünf Kriterien und die Voraussetzung, dass zwei davon erfüllt sein müssen, erscheint jedoch ziemlich restriktiv, die Auslegung der betonten Effektivität der Steuer- und Kontrollmöglichkeiten durch die Plattform unklar und es bedarf noch einer kritischen Überprüfung, ob die so konzipierte gesetzliche Vermutung bei derzeit praktizierten Plattformarbeitsmodellen überhaupt eine Relveanz hat. Der sich ständig verändernden Plattformwirtschaft wäre ein nur beispielhafter, offener und dynamisch konzipierter Kriterienkatalog und die Erfüllung nur eines plattformarbeitstypischen Kriteriums wohl eher entsprechend.
Algorithmisches Management
Die zweite Kernthematik, der sich der Richtlinienentwurf widmet, ist das algorithmische Management, das essenziell für das Funktionieren von digitalen Arbeitsplattformen ist. Durch Datensammlung und automatisierte Entscheidungen werden in diesem Modell der Arbeitsorganisation viele, wenn nicht gar alle für die Plattformbeschäftigten wesentlichen Entscheidungen getroffen. Das betrifft, wie oben bereits angesprochen, nicht nur jene in einem Arbeitsverhältnis, sondern auch selbstständig Tätigen, weshalb die wesentlichen diesbezüglichen Bestimmungen auch auf sie angewendet werden sollen (Artikel 10).
Digitale Arbeitsplattformen müssen Plattformbeschäftigte über Überwachungssysteme ebenso informieren wie über automatisierte Entscheidungsfindung, wenn diese „bedeutsam“ für die Betroffenen ist (Artikel 6). Dabei ist ein Mindesteinhalt dieser Informationen vorgesehen und auch dass diese Information am ersten Arbeitstag zu erfolgen hat sowie auch später auf Antrag der Plattformbeschäftigten sowie ihrer Vertreter:innen und der Arbeitsbehörden. Digitale Arbeitsplattformen müssen die Auswirkungen dieser automatisierten Systeme auch regelmäßig abschätzen und deren Risiken evaluieren (Artikel 7).
Bei Entscheidungen über die Einschränkung, Aussetzung oder Beendigung eines Kontos von Plattformbeschäftigten ebenso wie im Falle der Zahlungsverweigerung hat von der digitalen Arbeitsplattform eine schriftliche Darlegung der Gründe zu erfolgen. Bei diesen und allen anderen bedeutsamen Entscheidungen müssen Plattformbeschäftigten die Möglichkeit haben, eine natürliche Person zu kontaktieren (Artikel 8). Die Entscheidung ist zudem auf Aufforderung binnen einer Woche (bei SMEs zwei Wochen) zu überprüfen.
Auch wenn die Frage der kollektiven Verhandlungen, insbesondere zu Selbstständigen, die Plattformarbeit erbringen, im Richtlinienentwurf nicht angesprochen ist, so finden sich doch Regelungen betreffend die Information und Beratung von Vertreter:innen hinsichtlich der Verwendung von Algorithmen (Artikel 9). Diese können auch Expert:innen zur Beratung beiziehen, die von Plattformen mit mehr als 500 Plattformarbeitnehmer:innen in einem Mitgliedstaat in einem angemessenen Umfang zu bezahlen sind.
Für die Gruppe der wirtschaftlich unabhängig agierenden Auftragnehmer:innen von Plattformen, soll in einem weiteren Rechtsakt noch eine Ausnahme aus dem EU-Wettbewerbsrecht geschaffen werden, sodass diese ihre Erwerbsbedingungen kollektiv verhandeln können. Damit soll die Rechtsposition von schutzbedürftigen Solo-Selbstständigen verbessert werden. Hier stellen sich freilich Fragen nach dem Anwendungsbereich und der Reichweite der Ausnahmeregelungen sowie dem Verhältnis der Plattformarbeits-RL zum Gesetz über den digitalen Binnenmarkt und dem Gesetz über die digitalen Dienstleistungen. Nicht vom Tisch ist damit das grundlegende wirtschafts- und beschäftigungspolitische Problem der Umgehung von Sozial- und Arbeitsstandards sowie Steuergesetzen durch neue, diversifizierte und mit Sonderrechten einhergehende Formen der Selbstständigkeit.
Transparenz von Plattformarbeit
Digitale Arbeitsplattformen, die als Arbeitgeber:innen auftreten, müssen Plattformarbeit an die zuständigen Arbeits- und Sozialversicherungsbehörden des Mitgliedstaates, in dem die Leistungserbringung erfolgt, melden (Artikel 11). Zudem müssen digitale Arbeitsplattformen für jedem ‘Staat, in dem Plattformarbeit geleistet wird, bestimmte Informationen sowohl an diese Behörden als auch an Vertreter:innen von Personen, die Plattformarbeit verrichten, zur Verfügung stellen und auf Aufforderung weiter detaillieren (Artikel 12). Dies betrifft
- die Anzahl der Personen, die regelmäßig Plattformarbeit verrichten, sowie deren vertragliche Einordnung (Aktualisierung alle sechs Monate),
- die Allgemeinen Vertragsbedingungen, wenn diese von den Plattformen einseitig festgelegt werden und eine große Anzahl von Vertragsbeziehungen betreffen (Aktualisierung bei jeder Änderung).
Auch wenn so nicht alle relevanten Daten wie zum Beispiel das Beschäftigungsausmaß und Entgelt zur Verfügung gestellt werden, so wird damit doch die Datenlage bei der Plattformarbeit in einem gewissen Umfang verbessert und eine sachliche politische Diskussion über die Notwendigkeit von weiterführender Regulierung ermöglicht werden.
Rechtsdurchsetzung
Ein Kapitel zur Rechtsdurchsetzung schließt den Richtlinienentwurf ab, wobei auffällt, dass dieses bei den jüngeren Richtlinien immer detaillierter wird und nunmehr neben Rechten der Vertreter:innen der Plattformarbeitnehmer:innen auch einen Artikel über den Zugang zu Beweismitteln (Art 16) enthält, die bei dieser Art der Arbeitsorganisation so gut wie alle bei den Plattformen liegen und von essenzieller Bedeutung für eine erfolgreiche Rechtsverfolgung sind. Selbst der Nachweis der Kontrolle der Leistungserbringung, der für das Eingreifen der gesetzlichen Vermutung relevant ist, kann ohne Mitwirkung des Plattformunternehmens sehr schwierig sein; dem soll damit vorgebeugt werden. Ebenfalls ein Novum ist die Bestimmung, dass von den digitalen Arbeitsplattformen Kommunikationskanäle für die Plattformbeschäftigten untereinander sowie zur Kontaktaufnahme für deren Vertreter:innen „in view of defending their interests towards the employer“ gewährleistet werden müssen (siehe Erwägungsgrund 45 und Artikel 15).
Abschließende Einschätzung
Der Richtlinienentwurf ist nach einer ersten Durchsicht aus unserer Sicht positiv einzuschätzen wenngleich er schon in diesem eher frühen Stadium wie ein Kompromiss wirkt. Aus Arbeitnehmer:innensicht hätte er weiter gehen können und kommt den digitalen Arbeitsplattformen nicht unwesentlich entgegen. Die behandelten Themen waren auf Grund der Konsultationspapiere erwartbar, ihre Umsetzung ist erstaunlich konkret und relativ weitreichend. Die doch recht restriktiv konzipierte Kriterienmethode zur Auslösung der gesetzlichen Vermutung ist weniger ambitioniert als von uns erwartet, während der erweiterte Geltungsbereich betreffend die Transparenz und Fairness von Algorithmen über Plattformbeschäftigte in einem Arbeitsverhältnis hinaus sehr zu begrüßen ist. Die Europäische Kommission hat sich in dem vorliegenden Vorschlag jedenfalls als überaus problembewusst erwiesen und – wie schon bei der Richtlinie über transparente und vorhersehbare Arbeitsbedingungen (EU) 2019/1152 – durchaus originelle, interessensausgleichende Lösungen gefunden, die von ihrer Ausrichtung her als rechtlich und sozial(politisch) innovativ eingeordnet werden können, wenngleich sie doch etwas „schaumgebremst“ wirken. Beide angesprochenen Regelungen könnten zwar aus Arbeitnehmer:innen-Perspektive weiter gehen. Sie haben aber jedenfalls das Potenzial, über die Plattformarbeit hinaus auf das allgemeine europäische Arbeitsrecht und die Beschäftigungsqualität in der digitalen Sphäre auszustrahlen. Erst einmal müssen jedoch nun die nationalen Staats- und Regierungschef:innen im Rat davon überzeugt werden, die schon jetzt sehr ausgewogen wirkende Richtlinie zu verabschieden. Wesentlich ist dabei, den vorgeschlagenen Text nicht weiter zu verwässern. Denn sonst würde am Ende nur ein wenig effektives Mittel übrigbleiben, das besser klingt als wirkt.