Plattformökonomie – was Wien von der EU will

Digitale Plattformen stellen Regionen, Städte und Gemeinden vor neue Herausforderungen, die mit dem veralteten EU-Rechtsrahmen nur schwer zu bewältigen sind. Große Städte wie Wien drängen nun auf eine Reform, die die Durchsetzung von Regeln insbesondere im Bereich des touristisch genutzten Privatwohnraums erleichtern.

Plattformökonomie stellt Städte vor neue Herausforderungen

Die „Plattformisierung“ der Ökonomie erfasst immer stärker alle Branchen und Wirtschaftsbereiche und spielt daher auch für Städte wie Wien eine immer größere Rolle. Das Geschäftsmodell der kommerziellen Plattformen ist dabei datengetrieben, die einmal eingegebenen Informationen liegen bei der Plattform und sind für die Verwaltungen weitgehend intransparent. So ist etwa auf einigen großen touristischen Plattformen erst nach Abschluss des Buchungsvorgangs ersichtlich, wo sich exakt der Ort der Unterkunft befindet, während in der Informationsphase der Buchung lediglich eine ungefähre räumliche Angabe ersichtlich ist.

Intransparente Plattformen

Gleichzeitig entziehen sich die Plattformen der Überprüfung der Inhalte häufig mit dem Argument, dass sie lediglich ein „Schwarzes Brett“ seien. Zudem gelte nur das Recht des EU-Staats, in dem die Plattform ihren Sitz hat. Damit wird die Durchsetzung regionaler oder lokaler Gesetze erheblich erschwert, wenn nicht verunmöglicht. Dies betrifft die Besteuerung von Umsätzen, die Administration von lokalen Abgaben, die Lenkung etwa im Bereich der Wohnungsnutzung, statistische Erhebungen oder die konkrete Vollziehung von Verboten – um nur einige Beispiele aus der Praxis zu nennen. Um diese Situation zu ändern, bedarf es einer neuen Grundsatzregulierung auf Ebene der Europäischen Union.

Ausschuss der Regionen für Reform des EU-Rechtsrahmens

In den vergangenen Jahren haben insbesondere die großen Städte (Paris, Barcelona, Amsterdam, Wien etc.) auf diese Probleme hingewiesen. Erstmals liegen konkrete Forderungen für die Neugestaltung des europäischen Rechtsrahmens im Rahmen einer Stellungnahme im Europäischen Ausschuss der Regionen (AdR) vor.

Am 5. Dezember 2019 soll im AdR die Stellungnahme „Ein europäischer Rahmen für die Regulierung der kollaborativen Wirtschaft“ beschlossen werden. Der AdR ist in der EU die Stimme der Regionen, Städte und Gemeinden. In der beginnenden Debatte über einen von der EU-Kommission in Aussicht gestellten Digital Services Act (in dem auch die E-Commerce-Richtlinie aufgehen dürfte) ist der AdR damit die erste Institution mit einer inhaltlichen Festlegung zur Plattformökonomie, Berichterstatter ist der Wiener Gemeinderat Peter Florianschütz (SPE).

E-Commerce-Richtlinie

Ausgangspunkt ist die veraltete Gesetzgebung durch die E-Commerce-Richtlinie, die die wesentliche rechtliche Grundlage von Plattformen im Binnenmarkt bildet. Sie stammt aus dem Jahr 2000 und ist überholt. Das erste iPhone gab es 2007, Airbnb wurde 2008 gegründet, Uber 2009.

Die E-Commerce-Richtlinie führt nun laufend zu regionalen Auseinandersetzungen mit unterschiedlichen Gerichtsurteilen, und auch der Europäische Gerichtshof sucht noch nach einer klaren Linie. Damit ist der Binnenmarkt bereits heute fragmentiert. Während die EU-Kommission 2016 in ihrer Mitteilung „Online-Plattformen im digitalen Binnenmarkt: Chancen und Herausforderungen für Europa“ noch keinen Bedarf für angepasste Regulierung gesehen hat, wurde diese Position erst im Sommer 2019 von der designierten neuen Präsidentin der EU-Kommission von der Leyen revidiert. Die Zeit drängt, denn die globale Dynamik zeigt, dass Europa entsprechend handeln muss.

Daten, Haftung, Rechtssicherheit, Wohnen

Das Kernanliegen der Städte und Gemeinden ist es, dass die territoriale Dimension vom EU-Gesetzgeber anerkannt wird und sich in einer EU-Rahmengesetzgebung wiederfindet. Die Tätigkeit von Diensteanbietern hat konkrete Auswirkungen auf Vorgänge bzw. Regelungsbestände im Bereich von Regionen und Kommunen, sei es im Transportbereich (Bsp. Uber), im Bereich der touristischen Vermietung (Bsp. Airbnb) oder bei der Steuerung der Nutzung des besonders in Städten knappen öffentlichen Raums (siehe die Debatten rund um E-Scooter). Grundsätzlich verlangt die Stellungnahme die Beachtung der einschlägigen Standards im Bereich Arbeitsrecht, Umweltschutz sowie im Bereich KonsumentInnenschutz.

Darüber hinaus stehen folgende Themen im Fokus der Städte und Regionen:

1. Wohnen: Große, wachsende europäische Städte, wie etwa Wien, Paris, Berlin, Amsterdam, Barcelona, Athen oder München, teilen die Sorge, dass touristische Plattformen zu einem Verlust von dringend benötigtem Wohnraum führen. Seidl, Plank und Kadi haben diesen Zusammenhang in ihrer Studie 2017 für Wien nachgewiesen. Derzeit geht allein durch die größte in Wien tätige Plattform Wohnraum im Ausmaß von geschätzten 2.800 Wohneinheiten (Stand 2019; aktuelle Schätzung MA 23) verloren. Im Vergleich dazu betrug die gesamte Wohnbauleistung in der Stadt Wien zuletzt jährlich im Durchschnitt circa 12.000 Wohnungen. Laut dem AdR soll Wohnen grundsätzlich unter regionalen Regelungsvorbehalt gestellt werden, um den oben beschriebenen Entwicklungen Einhalt zu gebieten.
2. Daten: Der EU-Gesetzgeber muss explizit den Zugang zu Daten für behördliche Tätigkeiten auf den jeweiligen Verwaltungsebenen freigeben. Ein wirtschaftlicher und moderner Vollzug im Bereich elektronischer Plattformen basiert auf Daten. Da manche Sachverhalte die Vollziehung unterschiedlicher Gesetze nach sich ziehen, muss es auch möglich sein, dass Daten grundsätzlich zwischen Behörden in den Mitgliedstaaten der EU ausgetauscht werden können.
3. Haftung: Plattformen sind längst keine „Schwarzen Bretter“ mehr, auf denen nur Angebot und Nachfrage ausgetauscht werden. In vielen Fällen haben sie heute definitorischen Charakter mit Blick auf die konkrete Abwicklung des Transaktionsvorgangs. Sie bilden teils ein eigenes Regelsystem ab, ohne dessen genaue Beachtung ein Tätigwerden oder eine Fortsetzung einer Aktivität auf einer Plattform nicht mehr möglich ist. Daher müssen Plattformen genauso wie die Transaktionspartner für ihre Handlungen haftbar gemacht werden können. Illegale Inhalte sind hier ein zentrales Thema. Beispielsweise haben Wohnungen des sozialen Wohnungsbaus nichts auf globalen Nächtigungsplattformen verloren.
4. Rechtssicherheit: Das in der E-Commerce-Richtlinie festgelegte Herkunftslandprinzip normiert, dass Rechtsstreitigkeiten im Sitzstaat der Plattformen im Binnenmarkt durchgeführt werden können. Im EU-Binnenmarkt haben sich die Plattformen daher für ihr Tätigwerden bestimmte Standorte ausgewählt, oft etwa Irland. Hier finden sich eine im EU-Vergleich niedrige Körperschaftsteuer, das für Plattformen günstige irische Rechtssystem und die gelebte zahnlose Praxis der Datenschutzbehörde. Ob es für juristisch gut aufgestellte Millionenstädte überhaupt möglich ist, hier das von demokratisch gewählten MandatarInnen gesetzte Recht durchzusetzen, muss sich erst zeigen. Rechtstitel in Irland gibt es bis dato unseres Wissens nicht. Für kleine Gebietskörperschaften ist der Aufwand eines solchen Verfahrens vermutlich kaum tragbar – ein Alarmsignal für das Rechtsstaatsprinzip. Eine ordentliche Rechtsdurchsetzung muss innerhalb der EU problemlos möglich sein.

Darüber hinaus gibt es weitere Themen, die aufgegriffen werden müssen: So gibt es bislang keine solide Datenlage zu ökologischen Auswirkungen von Plattformen vor dem Hintergrund des Pariser Klimaabkommens. Auch die marktbeherrschende Stellung von großen Plattformen – und diese bildet sich mit starker territorialer Dimension am konkreten Standort ab – muss extra betrachtet werden.

Ziel: Problembehebung mit Digital Services Act 2020

Mit der nun anstehenden Verhandlung über den neuen Digital Services Act besteht die reale Chance, Plattformen klar zu regulieren. Die konkret genannten vier Punkte – Daten auf Basis von Gesetzen für die Verwaltung, Haftung der Plattformen, Rechtsdurchsetzung im Binnenmarkt und Wohnen – sind zentrale Eckpunkte. Das intensive Lobbying großer Plattformen und ihrer Verbände hat bereits begonnen. Dieser Herausforderung müssen sich Städte namens ihrer Bürgerinnen und Bürger stellen. Denn was im neuen Digital Services Act geregelt wird, wird die Entwicklung der Plattform- und Digitalökonomie weltweit und für lange Zeit beeinflussen.