Vergangene Woche hat die Bundesregierung ihre mittelfristige Budgetplanung bis 2023 an die EU-Kommission gemeldet. Die Analyse der AK Wien betreffend das sogenannte Stabilitätsprogramm zeigt, dass konkrete Maßnahmen, um auf die großen Herausforderungen in den Bereichen Beschäftigung, Verteilung und Klimaschutz zu reagieren, fehlen. Die Hochkonjunktur und die niedrigen Zinsen machten die Budgetpolitik für die Regierung bislang einfach. Doch die geplante Steuerreform und der kommende Abschwung bringen hohe budgetäre Risiken mit sich. Gute Budgetpolitik muss die Lebensverhältnisse verbessern und für ökonomische Stabilität sorgen. Für eine wohlstandsorientierte Wirtschaftspolitik wären ein zielgerichtetes Konjunkturpaket mit Beschäftigungs- und Qualifizierungsinitiativen, kommunale Investitionen (Pflege, sozialer Wohnbau) und ein EU-weit koordiniertes Investitionsprogramm zum Klimaschutz notwendig.
Budget 2018: Konjunktur und niedrige Zinsen führten zu Nulldefizit
2018 war das Jahr mit dem stärksten Wirtschaftswachstum seit der Finanz- und Wirtschaftskrise. Die günstige Entwicklung von Beschäftigung, Einkommen und Konsum führte einerseits zu höheren öffentlichen Einnahmen und verringerte andererseits die Ausgaben für Arbeitslosigkeit, was sich beides positiv auf den Budgetsaldo auswirkte. Die Hochkonjunktur und das niedrige Zinsniveau entlasteten einnahmen- und ausgabenseitig den Staatshaushalt und bewirkten im Jahr 2018 einen ausgeglichenen Maastricht-Saldo.
Folgekosten durch Kürzungen der Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik
In budgetärer Hinsicht setzte die Regierung 2018 kaum eigene Akzente. Die neuen diskretionären Maßnahmen bezogen sich primär auf Kürzungen von Offensivmaßnahmen der vorangegangenen Regierung (vor allem Beschäftigungsbonus und „Aktion 20.000“). Dazu kam die Streichung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung für Personen mit einem Bruttoeinkommen zwischen 1.381 bis 1.948 Euro. Personen mit einem noch niedrigeren Einkommen waren schon bisher von den Arbeitslosenbeiträgen befreit. Im Gegenzug wurden die budgetären Mittel für aktive Arbeitsmarktpolitik gekürzt. Davon betroffen sind vor allem ältere Arbeitsuchende, die häufig auch unter gesundheitlichen Einschränkungen leiden, und Asylberechtigte. Diese Vorgangsweise verbaut nicht nur die Zukunftschancen dieser Personengruppe, sondern führt auch zu hohen Folgekosten in der Arbeitslosenversicherung und der Mindestsicherung. Die Abschaffung der „Aktion 20.000“ ist äußerst problematisch. Diese war auf ältere Langzeitarbeitslose zugeschnitten, und die Erfahrungen zeigen die positive Wirkung eindeutig. Hinzu kommt, dass der Rückgang der Zahl älterer Langzeitarbeitsloser auch in der Hochkonjunktur in Relation geringer war. Dies zeigt den Bedarf gezielter Maßnahmen wie der „Aktion 20.000“ klar auf.
Konjunkturabschwung: hohe Arbeitslosigkeit als drängendstes Problem
Mit dem beginnenden Konjunkturabschwung geht eine entscheidende negative Entwicklung einher: Die Zahl der Arbeitslosen, die vorerst noch immer merklich sinkt, könnte in der zweiten Jahreshälfte wieder zu steigen beginnen. Der neuerliche Anstieg der Arbeitslosigkeit erfolgt von einem hohen Niveau aus: Die Zahl der beim Arbeitsmarktservice (AMS) registrierten Arbeitslosen (ohne arbeitslose SchulungsteilnehmerInnen) liegt bei fast 300.000 (davon etwa 100.000 Langzeitbeschäftigungslose). Zu Beginn des letzten Abschwungs 2008 lag das Niveau der Arbeitslosigkeit bei 210.000 (30.000 Langzeitbeschäftigungslose). Die Erfahrung lehrt: Arbeitslosigkeit, die in der Rezession entsteht, muss sofort aktiv bekämpft werden, sonst droht sie dauerhaft zu werden.
Um den Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verhindern und die Herausforderungen des gesellschaftlichen Zusammenhalts und des Klimawandels zu bewältigen, brauchen wir im Sinne einer wohlstandsorientierten Wirtschaftspolitik ein zielgerichtetes Paket an Konjunkturmaßnahmen. Es sollte erstens Beschäftigungs- und Qualifizierungsinitiativen − insbesondere für Gruppen mit besonders hohem Arbeitslosigkeitsrisiko – enthalten. Dazu gehören die Wiederaufnahme der „Aktion 20.000“, zusätzliche Ausbildungs- und Qualifizierungsmöglichkeiten für 15- bis 24-Jährige sowie eine Beschäftigungsinitiative für Asylberechtigte. Zweitens sollten beschäftigungsintensive kommunale Investitionen wie etwa in den sozialen Wohnbau oder in der Pflege vorgezogen werden. Der soziale Wohnbau ist das wichtigste Instrument, um leistbare Mieten besonders für junge Menschen sicherzustellen. Damit muss auch die Schaffung entsprechender Infrastruktur an Kindergärten, Schulen, Parks, öffentlichen Räumen, öffentlichem Nahverkehr und Radwegen einhergehen. Der quantitative und qualitative Ausbau des Pflegesystems (und anderer sozialer Dienste) ist eines der wichtigsten Projekte wohlstandsorientierter Politik. Angesichts der demografischen Veränderungen sowie der steigenden Erwerbsbeteiligung, die eine Reduktion des informellen Pflegepotenzials mit sich bringt, wird die Nachfrage nach öffentlichen Pflegeleistungen bereits in naher Zukunft weiter anwachsen. Deswegen ist ein unmittelbar umzusetzendes Pflegepaket zur Attraktivierung der Betreuungs- und Pflegeberufe in der Langzeitpflege in Höhe von jährlich rund 1,5 Mrd. Euro notwendig. Dieses beinhaltet unter anderem mehr Personal in Pflegeheimen sowie eine qualitative Verbesserung und den quantitativen Ausbau der professionellen Betreuung und Pflege zu Hause. Für die Finanzierung der Mehrkosten wäre eine Erbschafts- und Schenkungssteuer besonders gut geeignet (Aufkommen mind. 500 Mio. Euro pro Jahr). Darüber hinaus könnten 60 Prozent des Aufkommens der Tabaksteuer für die Pflege zweckgewidmet werden. Drittens ist ein EU-weit koordiniertes Investitionsprogramm zum Klimaschutz (Energieeffizienz, Energiegewinnung, Energieübertragung und Energiespeicherung, öffentlicher Verkehr, Elektromobilität, Klimaforschung usw.) von höchster Dringlichkeit. Die gesellschaftlichen und ökonomischen Erträge eines derartigen Programms wären hoch (und sind nur zum Teil quantifizierbar). Gleichzeitig sind die Zinssätze für langfristige öffentliche Verschuldung so niedrig wie kaum je zuvor. Nach betriebswirtschaftlichem Kalkül würde ein Investitionsprojekt mit hohen Erträgen und niedrigen Kosten sofort umgesetzt werden. Die konkreten Pläne der Bundesregierung für die nächsten Jahre werden im Stabilitätsprogramm nur sehr vage umschrieben – konkrete Maßnahmen mit einer Quantifizierung fehlen. Am ehesten kann man durch den Vergleich von bestimmten Tabellen im Stabilitätsprogramm erkennen, ob budgetäre Vorkehrungen getroffen wurden. Dort werden die Zahlen allerdings nur sehr hoch aggregiert als Quoten in Prozent des BIP dargestellt, wodurch sich Rundungsdifferenzen von bis zu 800 Mio. Euro ergeben können. Die eingestellte Summe für die Steuerreform dürfte im Jahr 2021 etwa 2 Mrd. Euro und im Jahr 2023 etwa 4 Mrd. Euro betragen, wobei hier die großen Schwankungsbreiten (bis zu 800 Mio. Euro) berücksichtigt werden müssen. Für die Senkung der Krankenversicherungsbeiträge sind ab 2020 rund 800 Mio. Euro vorgesehen. Die Sozialbeiträge gehen im Jahr 2022 weiter zurück – insgesamt sind 1,3 Mrd. Euro eingestellt. Die angeführten Maßnahmen zur Gegenfinanzierung der Steuerreform bleiben vage: Eine undifferenzierte Ausgabenkürzung um 1 Prozent quer über alle Ministerien zeigt, dass inhaltliche Konzepte zur Hebung bestehender Effizienzpotenziale in der staatlichen Verwaltung fehlen. Die Einsparung von jährlich rund 140 Mio. Euro beim Personal in den Beteiligungen wurde bereits vor Ankündigung der Steuerreform im letzten Budget forciert. Inwiefern der für ArbeitnehmerInnen zentrale Insolvenz-Entgelt-Fonds (IEF) zur Gegenfinanzierung beitragen soll, bleibt offen. Aufgabe des IEF ist die Sicherung der Ansprüche der ArbeitnehmerInnen bei einer Insolvenz des Unternehmens – nicht die Gegenfinanzierung von Regierungsmaßnahmen. Ebenfalls unklar ist, wie der Beitrag der Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter aussehen soll.
Die budgetären Konsequenzen eines stärkeren Abschwungs als derzeit prognostiziert wären höhere Ausgaben in der Arbeitslosenversicherung und vor allem Mindereinnahmen bei den Abgaben – in erster Linie bei der Lohn- und Einkommensteuer sowie bei den Sozialbeiträgen. Sollte es zu einer Schwächung des privaten Konsums kommen, wäre folglich auch das Mehrwertsteueraufkommen betroffen. Fällt das Wirtschaftswachstum 2019 und 2020 jeweils um 0,5 Prozentpunkte schwächer aus als angenommen, dann ergäben sich in diesen Jahren Einnahmenausfälle von 1 Mrd. bzw. 2 Mrd. Euro. Neben den im Stabilitätsprogramm berücksichtigten Maßnahmen wurden in den vergangenen Monaten innerhalb der Regierung budgetäre Begehrlichkeiten seitens unterschiedlicher MinisterInnen geäußert: Verteidigungsminister Kunasek fordert mehr Geld für das Bundesheer, Verkehrsminister Hofer kündigte eine Nahverkehrs-Milliarde an, und die Budgetfinanzierung des ORF wird bereits seit Längerem diskutiert. Deren Umsetzung bleibt offen, da sich die Regierung bislang nicht einigen konnte, wie mit diesen Vorschlägen umzugehen ist. Hinzu kommen unterschätzte finanzielle Kosten bei bereits budgetierten Maßnahmen, wie etwa der Reform der Sozialversicherung oder der Senkung des Krankenversicherungsbeitrags, sowie ein mit potenziellen Mehrausgaben beim Personal verbundenes offenes Verfahren zur Anrechnung von Vordienstzeiten bei Vertragsbediensteten. Budgetäre Chancen bergen einerseits die – angesichts des außerordentlich niedrigen Zinsniveaus sowie sinkender Staatsschulden – weiterhin niedrigen Zinsausgaben des Bundes sowie die in der Vergangenheit meist überschätzten Pensionszahlungen. Das von der Bundesregierung vorgelegte Stabilitätsprogramm ist nicht geeignet, um eine sachliche Debatte über die Entwicklung des Staatshaushalts und die Prioritäten der Budgetpolitik führen zu können. Im Gegensatz zum bislang im Frühjahr vorgelegten Bundesfinanzrahmen beschränkt sich das Programm auf eine Darstellung der groben Entwicklung makroökonomischer und budgetärer Kennzahlen, und es ist nicht vorgesehen, dass es im Plenum des Parlaments diskutiert wird. Dabei wäre eine breite öffentliche Debatte zur budgetpolitischen Strategie und der Prioritäten unbedingt notwendig. Denn gerade die Budgetpolitik ist die Grundlage dafür, welche Projekte finanziert werden, um die aktuellen Herausforderungen – wie Beschäftigung, gerechte Verteilung oder Klimaschutz – zu bewältigen. Dieser Beitrag basiert auf einer Analyse zum Stabilitätsprogramm 2018 bis 2023. 
Konjunkturpaket noch vor dem Sommer notwendig
Steuerreform – Volumen und Gegenfinanzierung nach wie vor unklar
Konjunktur als großes budgetäres Risiko
Breite und inklusive Debatte über Budgetpolitik notwendig