Schuldenbremse in der Verfassung? Wer bremst, verliert!
In der letzten Parlamentssitzung vor den Neuwahlen scheiterte ein Initiativantrag zur Änderung der Bundesverfassung, mit dem eine sogenannte Schuldenbremse verankert werden sollte, vorerst an der 2/3-Mehrheit. Diese Verfassungsmehrheit wäre nun nach der Nationalratswahl gegeben. Deshalb analysieren wir den Vorschlag hinsichtlich seiner potenziellen sozial- und wirtschaftspolitischen Auswirkungen.
Es zeigt sich, dass die vorgeschlagene Schuldenbremse im Sinne einer wohlstandsorientierten Budgetpolitik problematisch wäre, weil sie (1.) in Abschwungphasen zu wirtschaftlich schädlichen prozyklischen Budgetkürzungen führen, (2.) die Tür für politische Willkür öffnen und (3.) die Ausschöpfung des Wohlstandspotenzials verunmöglichen kann.
Die Idee konkreter numerischer Budgetregeln zur Begrenzung der Staatsverschuldung ist in vielen Staaten umgesetzt. Üblicherweise wird dabei die Höhe des Budgetdefizits, manchmal auch jene der Staatsverschuldung, beschränkt. In der Regel gilt: Je stärker die an diese Orientierungsgrößen gekoppelten Sanktionen bei Regelverletzungen sind, desto mehr Ausnahmen müssen für jene Situationen definiert werden, in denen die Regeln nicht sinnvoll eingehalten werden können. Das prominenteste Beispiel sind die europäischen Budgetregeln.
Ausgehend von Deutschland gab es in den letzten Jahren den Trend, diese Regeln auch auf nationaler Ebene festzuschreiben. Mit dem außerhalb des europäischen Rechtssystems vereinbarten Fiskalpakt sollte dies sogar im Rahmen der nationalen Verfassungen geschehen. In Österreich erfolgte die Umsetzung im Rahmen des Bundeshaushaltsrechts sowie einer – von der Bundesregierung nicht einseitig aufkündbaren – Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden – dem Österreichischen Stabilitätspakt.
Darin enthalten ist eine „Schuldenbremse“, definiert als verpflichtende Obergrenze für das strukturelle Defizit von 0,45 % der Wirtschaftsleistung, ergänzt um Kontrollkonten, auf denen allfällige Überschreitungen zu verbuchen sind (und die in der Zukunft auszugleichen sind). Erstmalig gültig ist diese Schuldenbremse übrigens heuer (allerdings nach einem Übergangszeitraum von 2012 bis 2016) – erste Ergebnisse werden im Sommer 2018 vorliegen. Es überrascht, dass diese Regelung nun bereits vor der erstmaligen Anwendung per Initiativantrag verändert werden sollte.
Grundproblem 1: Wechselspiel öffentliche Haushalte und Konjunkturverlauf
Grundproblem jeder Budgetregel ist, dass öffentliche Haushalte nicht wie ein Privathaushalt funktionieren: Wenn ein privater Haushalt z. B. 10 % seiner Ausgaben kürzt, ist das volkswirtschaftlich egal. Würde der Staat 10 % seiner Ausgaben kürzen, fehlen im Wirtschaftskreislauf an die 18 Mrd. Euro – mit entsprechenden Auswirkungen auf Einkommen und Beschäftigung. Zum Vergleich: 2009, im Jahr der schwersten Wirtschaftskrise seit dem 2. Weltkrieg, schrumpfte die heimische Wirtschaftsleistung um 5,7 Mrd. Euro. Sinken Einkommen und Beschäftigung, dann gehen auch die Einnahmen eines Staates zurück. Eine Verbesserung des Staatshaushaltes ist deshalb nur in einer Phase wirtschaftlichen Aufschwungs sinnvoll möglich. Budgetregeln stehen dazu in einem unauflösbaren Widerspruch – ihr Ziel ist ja gerade umgekehrt, die budgetären Handlungsmöglichkeiten unter allen Umständen einzuschränken.
Gelöst wird dieses Grundproblem in der Praxis durch diverse Ausnahmeregelungen sowie eine Berücksichtigung der konjunkturellen Lage in den Regelwerten. Das macht die Regeln aber komplex und führt zur Notwendigkeit zuverlässiger ökonomischer Berechnungen für konjunkturbereinigte Defizite als Grundlage für die Budgetplanung und -kontrolle. Das hat sich in den letzten Jahren allerdings als nicht machbar erwiesen. Zwar gibt es ökonomische Methoden, mit denen konjunkturelle Einflüsse auf die Neuverschuldung geschätzt und um Sonderfaktoren korrigiert werden können, doch sind diese sehr unzuverlässig. Das gilt insbesondere für das strukturelle Defizit.
Grundproblem 2: Wohlstandsorientierte Budgetpolitik wird ausgebremst
Ein weiteres Grundproblem von Budgetregeln besteht in der gesetzlichen Priorisierung eines Ziels der Budgetpolitik (Verringerung des Budgetdefizits) gegenüber anderen sozial- und wirtschaftspolitischen Zielen (Verringerung der Arbeitslosigkeit, Ausweitung öffentlicher Investitionen oder Ausbau von sozialen Dienstleistungen). Eine wohlstandsorientierte Politik erfordert aber eine ausgewogene Ausrichtung an allen Zielen der Budgetpolitik.
Abgeschwächt werden könnte dieses Problem allerdings durch eine bessere Verankerung der Wohlstandsorientierung selbst – auf europäischer wie österreichischer Ebene. Eine noch stärkere Verankerung der Defizitziele würde das Gegenteil bewirken.
Es wäre auch vor dem Hintergrund der ohnehin bereits stabilen Staatsfinanzen besonders unverständlich. Zieht man als Kriterium eine langfristige Stabilisierung des Staatsschuldenstandes unter 60 % des BIP heran, so erfüllt die Budgetpolitik dieses Ziel seit 2012 durchgehend:
Eckpunkte und Folgen einer verschärften Schuldenbremse
Die verfassungsmäßige Verankerung der Schuldenbremse gemäß Initiativantrag würde die beiden Grundprobleme gegenüber der aktuellen Regelung noch verschärfen. Regierungen, die beispielsweise kurzfristig die Senkung der Arbeitslosigkeit priorisieren wollten, könnten sich nicht mehr sicher sein, ob ihr Budgetgesetz vor dem Verfassungsgerichtshof hält oder die Regierungsmitglieder gar persönlich wegen Verfassungsbrüchen belangt würden.
Ebenso könnten Konflikte zwischen einzelnen Gebietskörperschaften entstehen: Aktuell gibt es etwa in Spanien nicht nur eine Auseinandersetzung um Katalonien, die u. a. auf die Fiskalregeln zurückzuführen ist, sondern auch eine zwischen der Bundesregierung und der Stadtregierung in Madrid. Die – an europäische Vorgaben angelehnte – spanische Ausgabenregel bewirkt, dass es der Stadtregierung trotz hoher Budgetüberschüsse untersagt ist, mehr Geld für dringende Staatstätigkeiten auszugeben. Denn die spanische Bundesregierung benötigt den Madrider Überschuss für die Erreichung des gesamtstaatlichen Budgetziels.
Wäre die im Wahlkampf diskutierte Ausgabenbremse in Österreich für alle Gebietskörperschaften bereits eingeführt , wären ähnliche Fälle zu warten, da auch hier die Budgetsalden höchst unterschiedlich sind. So hätte etwa das Land Salzburg im Jahr 2015 trotz eines Budgetüberschusses von 91 Mio. Euro in etwa 280 Mio. Euro weniger ausgeben dürfen. Ähnlich verhält es sich mit den Tiroler Gemeinden: Sie hätten mit Ausgabenbremse 2015 trotz eines Budgetüberschusses von 15 Mio. Euro über 19 Mio. Euro einsparen müssen.
Der Parlamentsantrag enthält auch einige sehr spezielle Probleme: So sollen beim administrativen Budgetsaldo (der nur Zahlungsströme erfasst) alle Gebietskörperschaften ab 2022 zumindest ausgeglichen oder positiv sein. Eine Vorgabe, die im Abschwung nicht oder nur zu einem sehr hohen makroökonomischen Preis erreicht werden kann– zumindest sofern es zu keinen Budgettricks kommt, die in der administrativen Budgetrechnung generell leichter möglich sind.
Der insgesamt strengere Zielwert beinhaltet die wirtschaftliche Gefahr eines Rückgangs der öffentlichen Investitionen. Dies hat sich in den letzten Jahren in Deutschland gezeigt. Allein für den Erhalt der Verkehrsinfrastruktur fehlen dort dutzende Milliarden, wie mehrere Studien übereinstimmend ergeben. Besonders eklatant ist dies bei den Straßen, wobei auch bei der Bahn großer Nachholbedarf besteht. Der Mangel an Investitionen bedeutet Störanfälligkeiten, Reparaturkosten und Staus für die NutzerInnen. Die Sanierung in den Folgejahren wird erst recht verteuert, eine Verschlechterung der Lebens- und Standortqualität ist die Folge.
Fazit
Zusammenfassend ist der Vorschlag zur Schuldenbremse in dreierlei Hinsicht problematisch. Erstens führt die Regelbindung in Abschwungphasen zu Kürzungen öffentlicher Ausgaben, was die Verlängerung und Vertiefung von Wirtschaftskrisen nach sich zieht. Zweitens öffnet die Schuldenbremse die Tür für politische Willkür, einerseits wenn eine politische Ebene in die Kompetenz anderer Ebenen durch eine restriktive Auslegung von Fiskalregeln eingreift (EU–Nationalstaat, Bund–Länder–Gemeinden) und andererseits aber auch, wenn die einzigen Möglichkeiten für situationsadäquate Regelabweichungen spontane, intransparente und zum Teil komplizierte Zusatzvereinbarungen, Ausnahmeregelungen oder Neuinterpretationen sind. Drittens verhindert die Regelung die Ausschöpfung des Wohlstandspotenzials der österreichischen Volkswirtschaft, wenn zentrale wirtschaftspolitische Ziele wie der Abbau der Arbeitslosigkeit, die notwendigen öffentlichen Investitionen oder ein Anstieg der verfügbaren Einkommen nachrangig gegenüber Defizitzielen sind.
Während in den laufenden Debatten zumeist lediglich von Grenzen für die öffentlichen Schulden die Rede ist, wird dem dadurch tendenziell ebenso betroffenen öffentlichen Vermögen − wie etwa Schulen, Spitälern, Verkehrswegen, Seen, Wäldern etc. − so gut wie keine Beachtung geschenkt. Diese eingeschränkte Sichtweise macht jedoch Gefahren, die von unzureichender öffentlicher Infrastruktur ausgehen (wie etwa Sicherheitsrisiken renovierungsbedürftiger Gebäude oder Staukosten bei maroden Straßen und Brücken), unsichtbar. Diese sind für die vielbeschworene Zukunft unserer Kinder aber eine größere Gefahr als die Verschuldung.
