Post-Singapur-Architektur der europäischen Handelspolitik
CETA und TTIP sind Synonyme für Globalisierungskritik, ungerechtfertigte InvestorInnenprivilegien und Bedrohung von Umwelt- und ArbeitnehmerInnenschutz. Anders steht es mit dem Freihandelsabkommen der EU mit Singapur (EUSFTA): Praktisch unbemerkt von der Öffentlichkeit wurde es von der Europäischen Union 2015 abgeschlossen. Dennoch kommt gerade diesem Abkommen große Bedeutung für die zukünftige EU-Handelspolitik zu. Warum? Weil der Europäische Gerichtshof (EuGH) ein Gutachten darüber erstellt hat, welche Sachbereiche bei EUSFTA ausschließlich in die handelspolitische Kompetenz der Europäischen Union („EU-only“) fallen. Bei diesen haben die nationalen Parlamente künftig keine Mitwirkungsrechte.
EU-Kommission ersucht EuGH um Klärung im Kompetenzstreit
Zentral war der Kompetenzstreit zu den Bestimmungen des Investitionsschutzes. Meinungsunterschiede gab es über die Bedeutung des Begriffes „Direktinvestitionen“, der mit dem Lissabon-Vertrag in die gemeinsame Handelspolitik aufgenommen wurde. Rat und Mitgliedstaaten vertraten die Ansicht, dass er eine Spezifizierung des allgemeineren Begriffes „Investitionen“ darstelle. Daher falle der ergänzende Begriff der „Portfolioinvestitionen“ nach wie vor unter die gemischte Kompetenz zwischen der EU und den Mitgliedstaaten. Die EU-Kommission und das Europäische Parlament reklamierten hingegen bei allen Sachbereichen ausschließliche Unionszuständigkeit. Am 10. Juli 2015 ersuchte deshalb die EU-Kommission den EuGH um ein Gutachten hinsichtlich der Kompetenzverteilung der einzelnen Kapitel im EUSFTA.
In seinem Gutachten vom 16.05.2017 (2/15) kommt der EuGH zu dem Ergebnis, dass alle Sachbereiche des EUSFTA in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen, mit Ausnahme
– der Portfolioinvestitionen im Investitionsschutz und
– der Streitbeilegung zwischen InvestorInnen und Staaten (ISDS).
Damit wird ein handelspolitisches Mitspracherecht für die Mitgliedstaaten und ihre nationalen Parlamente in EUSFTA begründet. Bisher hing dies vom Ermessen der EU-Kommission ab. Die Zuständigkeitszuweisung gilt aber auch für alle künftigen Freihandels- und Investitionsabkommen.
Ein Pyrrhussieg
In allen anderen strittigen Bereichen bestätigte der EuGH der EU-Kommission die gewünschte „EU-Only-Kompetenz“ (z. B. geistiges Eigentum, Beschaffungspolitik, Verkehrsdienstleistungen). Diese sehr weitreichende Kompetenzzuteilung wurde bisher kaum kritisch kommentiert. Vielmehr fühlt sich die handelspolitisch skeptische Szene in ihrer Kritik an den privilegierten InvestorInnenrechten bestätigt.
Bei gemischten Abkommen wie EUSFTA würde bereits das „Nein“ auch nur eines nationalen Parlaments genügen, um ein Freihandelsprojekt insgesamt infrage zu stellen. Die Wahrscheinlichkeit dafür ist aus heutiger Sicht groß. Doch wird dadurch die europäische Handelspolitik nicht nachhaltig gefährdet. Denn der Europäische Rat handhabt es bereits heute so, dass alle ausschließlich in EU-Kompetenz stehenden Kapitel von FHA (Freihandelsabkommen) vor Ratifizierung und damit unabhängig von parlamentarischer Zustimmung „vorläufig in Kraft“ treten. Aktuelles Beispiel ist das FHA mit Kanada (CETA).
Kann aber die Union ihre Handelspolitik nur auf Abkommen aufbauen, die lediglich „vorläufig in Kraft“ sind? Nach Völkerrecht kann die vorläufige Anwendung unbefristet vorgesehen werden; allerdings nur unter bestimmten Bedingungen, nämlich bei besonderer Dringlichkeit und der Möglichkeit einer jederzeitigen Kündigung und dann ,wenn sie auch keine irreversiblen Folgen nach sich zieht. Grundsätzlich ist die vorläufige Anwendung auf kurze Geltungsdauer angelegt.
Damit entspricht die EU-Praxis der unbefristeten vorläufigen Anwendung nicht dem Völkerrechtsmodell. Auch ist ein Provisorium wohl kaum ein geeignetes Fundament für eine nachhaltige Außenhandelsstrategie.
Wie wollen sich die EU-Institutionen aus dem Patt herausmanövrieren?
Das Europäische Parlament und die EU-Kommission diskutieren derzeit, wie auf Basis der neuen Kompetenzaufteilung der eingeschlagene Pfad, der mit der Strategie „Handel für alle“ erst jüngst wieder bestätigt wurde, beibehalten werden kann. Dieser stellt sich folgendermaßen dar: so schnell wie möglich der Abschluss von möglichst vielen FHA mit Drittstaaten.
Für die EU-Kommission ist es am rationalsten, künftig Freihandels- und Investitionsschutzabkommen in separaten Abkommen zu verhandeln. Handelspolitische Abkommen, die über den traditionellen Warenhandel hinaus die wirtschaftspolitisch wichtigen Bereiche wie Marktzugang für Investitionen, Dienstleistungshandel, öffentliche Beschaffung, Beihilfen etc. beinhalten, bedürfen als EU-Only-Abkommen nur der Zustimmung der EU-Institutionen (Rat und Parlament). Selbst bei politischem Widerstand kann die Zustimmung innerhalb eines Jahres erzielt werden, wie es bei CETA der Fall war.
EU-Kommission will eine neue Architektur der Handelspolitik
Der große Vorteil der geklärten handelspolitischen Zuständigkeiten ist, dass nur der von Zivilgesellschaft und einigen Parlamenten stark kritisierte Investitionsschutz einschließlich der Investor-Staat-Streitbeilegung in die Mitbestimmung der Mitgliedstaaten fällt. Schon bisher waren bilaterale Investitionsschutzabkommen eigenständige Völkerrechtsverträge. Es gibt über 3000 solcher BIT-Abkommen. Zu dieser Architektur will die EU-Kommission wieder zurückkehren, um die FHA künftig nicht zu gefährden. Auch könnten auf Basis unterschiedlicher Abkommen wenigstens die handelspolitischen Verhandlungen mit Japan zu einem Abschluss gebracht werden. Denn Japan lehnt den von der EU reformierten Ansatz eines permanenten Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus mit Berufungsinstanz vehement ab. Auch weisen die in der letzten Woche veröffentlichten Verhandlungsmandate zu einem FHA mit Australien sowie Neuseeland auf den „Investment Split“ hin. Die Entwürfe der Mandate beziehen sich ausschließlich auf Handels- und Investitionsbeziehungen. Unter letzterem ist die Liberalisierung von Marktzugangsbestimmungen für Direktinvestitionen zu verstehen, die der gemeinsamen Handelspolitik zuzuordnen sind. Die Mandatsentwürfe enthalten aber nicht Investitionsschutzbestimmungen und das dazugehörige Streitbeilegungsverfahren.
Schwächung globalisierungskritischer Stimmen?
Die privilegierten Klagerechte für Konzerne in Kombination mit der Ausweitung des Inhaltes der FHA auf Bereiche, die zuvor der nationalen Regulierung vorbehalten waren, sind ein starkes Argument, mit dem inhaltliche Kritik an der Freihandelsideologie anschaulich transportiert werden kann. War doch bei der umfassenden Debatte über Vor- und Nachteile von CETA der Investitionsschutz anfänglich der „Türöffner“ für die öffentliche Debatte weiterer bedenklicher Themen wie Dienstleistungshandel und regulatorische Kooperation. Die STOPP-GATS-Kampagne, die in Österreich 2003 bis 2007 gelaufen ist, hat wiederum gezeigt, dass gut organisierte Kampagnen durchaus auch ohne bereits bekannte Aufhänger komplexe Sachverhalte transportieren können. Das so sperrige Thema „Dienstleistungshandel“ wurde am Beispiel der Gefährdung der Daseinsvorsorge erfolgreich in die öffentliche Wahrnehmung gerückt.
Grundsätzlich kann man wohl Folgendes annehmen: Es wird schwieriger werden, aktuelle handelspolitische Themen in die Tagespolitik zu hieven, wenn künftig die handelspolitische Agenda ausschließlich in den EU-Institutionen diskutiert wird. Damit konzentriert sich die Debatte und infolge auch die mediale Aufmerksamkeit auf Brüssel. Brüssel ist jedoch räumlich weiter weg, die etablierten machtpolitischen Strukturen sind wirtschaftsliberal, NGOs und Gewerkschaften tun sich schwerer Gehör zu finden, es geht alles viel schneller, es ist eines von vielen EU-Themen etc. Auch wenn die EU-Kommission eine neue Transparenz-Initiative angekündigt hat, um der absehbaren Kritik zuvorzukommen, kann mehr Transparenz die für GlobalisierungskritikerInnen noch schwerer werdenden Bedingungen keinesfalls wettmachen.
