Ein Recht auf Arbeit, Gesundheit, Wohnen und Schutz vor sozialer Exklusion. Diese sozialen Rechte sind es unter anderem, die in der Europäischen Sozialcharta verankert sind. Deren Wichtigkeit führt uns nicht zuletzt die Covid-19-Krise vor Augen. Österreich hat sich zwar zur Einhaltung der Charta verpflichtet, nach wie vor allerdings mehr als 20 der darin enthaltenen Bestimmungen nicht ratifiziert. Auch dem reformierten Kontrollmechanismus, der die Rolle von Sozialpartnern und Zivilgesellschaft stärkt, hat Österreich noch nicht zugestimmt. Höchste Zeit, hier zu handeln.
Die Europäische Sozialcharta
Die Europäische Sozialcharta (ESC) wird oft als Pendant zur Europäischen Menschenrechtskonvention oder auch als „soziale Verfassung Europas“ betrachtet. Sie verkörpert den im Hinblick auf soziale Rechte wichtigsten Menschenrechtsvertrag Europas. In der revidierten Fassung von 1996 wurde sie bisher von 35 der 46 Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert. Als zwischenstaatliche Organisation bildet der 1949 gegründete Europarat das Fundament des europäischen Integrationsprozesses und setzt sich seither für eine Stärkung von Demokratie und Menschenrechten in Europa ein. Eine Schwäche der Charta bleibt dabei die sogenannte „À-la-carte–Ratifizierung“. Zwar müssen die unterzeichnenden Staaten sechs von neun Kernbestimmungen (u. a. das Recht auf Arbeit, das Vereinigungsrecht und das Recht auf Kollektivverhandlungen) sowie insgesamt mindestens 16 Artikel bzw. 63 Absätze unterzeichnen, allerdings besteht keine Verpflichtung zur vollständigen Ratifikation. Das führt, speziell auf europäischer Ebene, zu einem rechtlichen „Fleckerlteppich“. Während Länder wie Frankreich, Spanien oder Portugal alle 98 Absätze der revidierten Europäischen Sozialcharta ratifiziert haben, hält Österreich mit heutigem Stand erst bei 76.
Zu den Bestimmungen, die Österreich nicht ratifiziert hat, gehören unter anderem:
- Artikel 2 Absatz 1: Schrittweise Verkürzung der Arbeitszeit
- Artikel 15 Absatz 2: Förderung der Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen
- Artikel 23: Das Recht älterer Menschen auf sozialen Schutz
- Artikel 30: Das Recht auf Schutz gegen Armut und Ausgrenzung
- Artikel 31: Das Recht auf Wohnung
Papiertiger oder Garant sozialer Rechte?
Die Bestimmungen der Europäischen Sozialcharta sind völkerrechtlich verbindlich. Das heißt, mit der Ratifizierung der entsprechenden Artikel und Absätze verpflichten sich die unterzeichnenden Staaten dazu, die darin enthaltenen sozialen Rechte auch zu garantieren. Das Problem: Im Gegensatz zur Europäischen Menschenrechtskonvention existiert für die Europäische Sozialcharta kein eigenständiger Gerichtshof, vor dem die in ihr enthaltenen Rechte eingeklagt werden können. Gemeinsam mit ihrer bis heute eher geringen Bekanntheit hat das der Europäischen Sozialcharta den Ruf eines Papiertigers eingebracht. Das verkennt unter anderem den normativen Einfluss der Charta, nicht zuletzt auf das Vertragswerk der Europäischen Union. So basiert die Mehrzahl der sozialen Rechte, die beispielsweise in der EU-Grundrechtecharta enthalten sind, auf der Europäischen Sozialcharta, und auch die in der europäischen Säule sozialer Rechte verankerten Grundsätze sind daran angelehnt. Darüber hinaus fließen die in der Sozialcharta enthaltenen Bestimmungen bzw. deren Interpretationen durch den Europäischen Ausschuss für Soziale Rechte (ECSR), das für die Überwachung der Einhaltung der Charta zuständige Kontrollorgan, seit einigen Jahren verstärkt in die Entscheidungen von Institutionen wie dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshof oder dem Europäischen Gerichtshof mit ein.
Stärkung von Sozialpartnern und Zivilgesellschaft
Mit dem Kollektivbeschwerdemechanismus, der ein Ergebnis des Reformprozesses der 90er-Jahre ist, verfügt die Europäische Sozialcharta außerdem über ein einzigartiges Verfahren des kollektiven Rechtsschutzes. Diese Form des Kontrollmechanismus stärkt die Rolle von europäischen Arbeitnehmer:innen- und Arbeitgeber:innenverbänden, NGOs und nationalen Sozialpartnern und gibt diesen die Möglichkeit, sich bei vermuteten Verstößen gegen die Charta direkt an den Europäischen Ausschuss für Soziale Rechte zu wenden. Zu den Organisationen, die seit der Etablierung des neuen Mechanismus eine Kollektivbeschwerde eingebracht haben, zählen internationale Organisationen wie Amnesty International ebenso wie der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) und zahlreiche nationale Gewerkschaften. Dabei lässt sich beobachten, dass die Zahl der Beschwerden in den vergangenen rund 25 Jahren konstant zugenommen hat. Das entsprechende Zusatzprotokoll zur Europäischen Sozialcharta über Kollektivbeschwerden wurde bislang allerdings erst von 16 der 43 Vertragsstaaten akzeptiert. Österreich befindet sich nicht darunter und zählt damit zu jenen Ländern, in denen Sozialpartner und Zivilgesellschaft keine Möglichkeit haben, eine Kollektivbeschwerde einzubringen.
Soziale Rechte in der Krise
Im Zuge der Covid-19-Krise sind soziale Rechte in ganz Europa unter Druck geraten. Davon waren jene besonders negativ betroffen, die bereits vor der Krise mit prekären Arbeits- und Lebensbedingungen konfrontiert waren. Zu den sozialen Rechten, die im Zuge der Covid-19-Krise verstärkt in den Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit gerückt sind, zählt beispielsweise das Recht auf Wohnen. Aber auch in den Bereichen Arbeit und soziale Sicherheit hat die Pandemie negative Entwicklungen befeuert. Ein Problem, mit dem Arbeitnehmer:innen beispielsweise im Zuge der plötzlichen Umstellung auf Telearbeit konfrontiert waren, ist die zunehmende Entgrenzung der Arbeitszeit. Auch weil oft eine ständige Erreichbarkeit erwartet wird. Bezug nehmend auf das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen forderte der Europäische Ausschuss für Soziale Rechte die Vertragsstaaten deshalb auf, sicherzustellen, dass Höchstarbeits- und Ruhezeiten (Stichwort „right to disconnect“) für Arbeitnehmer:innen respektiert werden. Ein Problem, das bereits vor der Krise evident war, in deren Verlauf aber zusätzlich an Brisanz gewonnen hat, ist außerdem die fehlende soziale Absicherung von Plattformarbeiter:innen. Während beispielsweise die Essenszustellung gerade in den ersten Monaten der Pandemie einen regelrechten Boom erlebte, schauten die ausliefernden Fahrradkurier:innen bei den sozialpolitischen Schutzmaßnahmen oft durch die Finger.
Fehlender Zugang zum Sozialsystem
Neben den eingebrachten Kollektivbeschwerden wird die Einhaltung der Europäischen Sozialcharta auch im Rahmen zyklischer Begutachtungsverfahren überprüft. Im Zuge des letzten Begutachtungszyklus widmete sich der Europäische Ausschuss für Soziale Rechte der Themengruppe „Gesundheit, soziale Sicherheit und sozialer Schutz“. Diese umfasst unter anderem das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen (Artikel 3), Schutz der Gesundheit (Artikel 11) und soziale Sicherheit (Artikel 12). Im Zuge der Schlussfolgerungen 2021 wurde die Situation in Österreich dabei auf ihre Konformität mit insgesamt zehn Bestimmungen der Europäischen Sozialcharta geprüft, wobei zwei Verstöße festgestellt wurden. Beide basieren auf der Feststellung, dass Drittstaatsangehörige hierzulande von der vollen Nutzung des sozialen Netzes ausgeschlossen sind. Ein Befund, der nicht zuletzt aufgrund des restriktiven Staatsbürgerschaftsrechts problematisch ist.
Wichtig ist festzuhalten, dass sich die Schlussfolgerungen auf den Zeitraum zwischen Anfang 2016 und Ende 2019 beziehen, weshalb die Auswirkungen der Pandemie noch nicht berücksichtigt wurden. Und: Zwei der untersuchten Artikel – das Recht älterer Menschen auf sozialen Schutz (Artikel 23) und das Recht auf Schutz gegen Armut und soziale Ausgrenzung (Artikel 30) – wurden von Österreich noch gar nicht ratifiziert, weshalb die entsprechende Situation nicht Gegenstand der Überprüfung war.
Umfassende Ratifikation überfällig
Die Nicht-Gewährung sozialer Rechte führt zu strukturellen Schieflagen, die sich im Zuge akuter Krisensituationen oft weiter verschärfen. Während diese Schieflagen unmittelbar meist nur schwer korrigiert werden können, zeigt sich langfristig betrachtet, dass soziale Rechte sozioökonomische Ungleichheiten reduzieren. Eine umfassende und universelle Garantie sozialer Rechte trägt demnach dazu bei, die potenziell fatalen Folgen von Gesundheits- und Wirtschaftskrisen abzufedern und überproportional negativen Auswirkungen auf ohnehin benachteiligte Gruppen entgegenzuwirken.
Österreich ist dank des leistungsstarken Sozialstaats vergleichsweise gut durch die Krise gekommen und schneidet hinsichtlich der Gewährleistung sozialer Rechte größtenteils positiv ab. Allerdings gibt es auch hierzulande nach wie vor genügend Baustellen und Raum für Verbesserungen. Will man mit Blick auf die Zeit nach der Pandemie zukünftige Krisen verhindern, den Übergang zu einer klimaneutralen Gesellschaft sozial gerecht gestalten und sicherstellen, dass dabei niemand zurückgelassen wird, braucht es ein umfassendes Bekenntnis zur Europäischen Sozialcharta und den darin enthaltenen Bestimmungen.
Das beinhaltet zum einen die Ratifikation jener Bestimmungen, die in Österreich bisher noch nicht ausreichend adressiert wurden, wie beispielsweise das Recht auf Wohnen, das Recht älterer Menschen auf sozialen Schutz oder das Recht auf Schutz gegen Armut und Ausgrenzung. Zum anderen zählt dazu auch die Ratifikation des Kollektivbeschwerdemechanismus, der den Sozialpartnern und der Zivilgesellschaft endlich erlaubt, proaktiv gegen Verstöße vorzugehen.