Wie kann man die Löhne in Mittel- und Osteuropa nachhaltig steigern und den Auswanderungsdruck dämpfen?

Das Wachstum der realen Bruttostundenlöhne in den acht mittel- und osteuropäischen Ländern der EU (Bulgarien, Kroatien, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn) war noch bis vor Kurzem sehr verhalten. Dies ist umso erstaunlicher, weil die starke Auswanderung nach Westeuropa, darunter auch nach Österreich, das Angebot an verfügbaren Arbeitskräften vor Ort massiv reduzierte. Was sollte man tun, um ein nachhaltiges Lohnwachstum in Mittel- und Osteuropa zu erzielen und damit die Anreize für die lokale Bevölkerung zu mindern, im Ausland einen Job zu suchen? Dafür sind einerseits industriepolitische Maßnahmen und andererseits institutionelle Reformen notwendig, die die Verhandlungsposition von ArbeitnehmerInnen stärken.

Warum ist robustes Lohnwachstum wichtig?

Die Lohnniveaus in allen mittel- und osteuropäischen Ländern liegen immer noch weit unter jenem Österreichs. Umgerechnet zu Kaufkraftparitäten (also bereinigt um Preisunterschiede) rangieren sie von etwa 70 Prozent des österreichischen Niveaus in Slowenien bis weniger als 40 Prozent in Bulgarien. Zu Wechselkursen ist der Lohnabstand dieser Länder zu Österreich noch deutlicher.

Erst seit 2016 konnte man – nach mehreren Jahren von Nahezu-Stagnation – eine deutliche Beschleunigung des realen Lohnwachstums in Mittel- und Osteuropa beobachten. Makroökonomisch bringt diese, zumindest bislang, ausschließlich positive Effekte. Lohnwachstum stärkt die Konsumnachfrage und verbessert damit die Absatzerwartungen der Unternehmen, was sich in höheren Investitionen niederschlägt. Investitionen steigern ihrerseits die Arbeitsproduktivität, was weitere Lohnsteigerungen mit sich bringt. Dadurch entsteht ein Kreislauf aus positiven Angebots- und Nachfrageschocks, der in einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum resultiert.

Problematisch könnte das Lohnwachstum erst dann werden, wenn es über dem Produktivitätswachstum liegt, denn dadurch steigen die Lohnstückkosten und die Wettbewerbsfähigkeit leidet. Bislang ist dies in den mittel- und osteuropäischen Ländern (noch) nicht der Fall: Sie besitzen starke Exportindustrien und weisen zumeist Leistungsbilanzüberschüsse auf. Nichtsdestotrotz ist es wichtig, dass die Wettbewerbsfähigkeit auch in der Zukunft erhalten bleibt. Dafür ist die Förderung der Exportkapazität von zentraler Bedeutung. Historisch bedingt sind Exportindustrien der mittel- und osteuropäischen Länder hauptsächlich der Produktion in Westeuropa vorgelagert. Diese Zulieferfunktion ermöglichte zwar eine rasche Integration in globale Produktionsnetzwerke, gleichzeitig limitiert jedoch die starre Struktur dieser Netzwerke ein Aufsteigen zu Tätigkeiten mit höherer Wertschöpfung, wie Forschung und Entwicklung, Hauptquartierdienstleistungen, Marketing usw. Um ein solches Aufsteigen zu erreichen, sollte die derzeitige Industriepolitik der EU, welche weitgehend auf bereits hochspezialisierte Regionen an der Technologiegrenze abzielt, überdacht werden. Vor allem den Peripherieländern und -regionen sollte ein Entwicklungspotenzial eingeräumt werden. Dabei könnten die einzusetzenden industriepolitischen Maßnahmen folgende Bereiche umfassen:

Auswanderung ist keine Dauerlösung

Die Beschäftigung und das Lohnwachstum in Mittel- und Osteuropa sind stark durch die Bevölkerungstrends bestimmt. Die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter stagniert oder fällt, in Bulgarien und Rumänien zum Teil dramatisch. Dies resultiert einerseits aus den niedrigen Geburtenraten und andererseits aus der massiven Auswanderung der letzten Jahrzehnte, in erster Linie Richtung Westeuropa (inklusive Österreich). Ein kurzer Ausblick auf die Bevölkerungsprognosen verdeutlicht, dass sich diese dramatische Entwicklung in den kommenden Jahrzehnten vermutlich fortsetzen wird. Verglichen mit 2015 ist in allen Ländern ein Rückgang prognostiziert, um bis zu einem Drittel im Falle von Bulgarien und Rumänien. Auch für Österreich ist mit einer gewissen Abnahme der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zu rechnen, die allerdings nicht so dramatisch sein dürfte.

Aus Mittel- und Osteuropa sind in erster Linie die 18- bis 30-Jährigen mit relativ hohem Bildungsgrad ausgewandert, was zu einer Überalterung der Bevölkerung geführt hat. Dies hat das Überangebot an Arbeitskräften verringert und dadurch zu einem rascheren Lohnwachstum beigetragen. Trotzdem muss diese Entwicklung auch kritisch bewertet werden. Die Abwanderung von jüngeren, besser ausgebildeten Arbeitskräften verringert das Wachstumspotenzial dieser Länder und deren Chancen auf ein Aufsteigen in den globalen Produktionsnetzwerken. Fehlende Qualifikationen der vorhandenen Arbeitskräfte schmälern zudem die Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen.

Das Angebot an Arbeitskräften in Mittel- und Osteuropa wird in den nächsten Jahren voraussichtlich weiter fallen. Es bedarf daher einer koordinierten Wirtschafts- und Sozialpolitik, welche darauf abzielt, möglichst viele Arbeitskräfte möglichst lange im Wirtschaftsleben zu halten. Dazu gehören Erleichterungen für ältere Arbeitskräfte sowie Maßnahmen, welche die Vereinbarkeit von Arbeit und Familie erleichtern. Vor allem sollte den ArbeitnehmerInnen die Möglichkeit gegeben werden, sich weiterzubilden. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die Arbeitsproduktivität stagniert, während der steigende Lohndruck (aufgrund des schrumpfenden Arbeitskräfteangebots) zu Wettbewerbsverlusten führt.

Lohnwachstum durch Arbeitsmarktliberalisierung gebremst

Die oben erwähnten Maßnahmen – Exportförderung und Weiterbildung – sind wichtig, um die Position Mittel- und Osteuropas als Investitionsstandort aufrechtzuerhalten und damit die Basis für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu schaffen. Sie allein sind jedoch noch keine Garantie, dass auch die ArbeitnehmerInnen davon profitieren und weniger Anreize haben würden, im Ausland einen Job zu suchen. Dafür wäre vor allem die Zentralisierung bzw. Koordination von Lohnverhandlungen notwendig.

Die Lohnfindungsmechanismen in Mittel- und Osteuropa wurden jedoch in den Jahren seit der globalen Finanzkrise zunehmend von der gesamtwirtschaftlichen und sektoralen auf die betriebliche Ebene verlagert. Der Anteil jener Beschäftigten, deren Arbeitsverhältnis einem gültigen Kollektivvertrag unterliegt, ist überall gefallen, auf zwischen 15 Prozent (Polen) und 65 Prozent (Slowenien). Es gibt zwar in vielen Ländern ausgeprägten Kündigungsschutz für gewisse Arbeitsverhältnisse; darüber hinaus wurden in den letzten Jahren Mindestlöhne, zum Teil massiv, angehoben. Trotzdem sind die Arbeitsmärkte weitgehend liberalisiert und daher Löhne stärkeren Schwankungen zwischen Angebot und Nachfrage ausgesetzt als etwa in Österreich. Die daraus resultierende Spreizung der Löhne über Branchen und Qualifikationsniveaus wird zusätzlich durch die gering und kurz bemessene Arbeitslosenunterstützung verstärkt.

Insgesamt zeigt sich, dass die wichtigen makroökonomischen Stabilisierungsfunktionen von Arbeitsmarktinstitutionen in Mittel- und Osteuropa weitgehend fehlen. Dabei wären solche Funktionen gerade in Hinblick auf die für die Region spezifischen Probleme der Auswanderung, der Alterung der Bevölkerung und der starken Abhängigkeit von ausländischer Nachfrage besonders wichtig. Die Lohnentwicklung in diesen Ländern ist zunehmend vom freien Spiel des Arbeitsmarktes geprägt. Unter Fortsetzung der demografischen Trends wird dies die Länder Mittel- und Osteuropas vor noch größere sozial- und arbeitsmarktpolitische Herausforderungen stellen.

Dieser Beitrag basiert auf der Studie „Die Lohnentwicklung in den mittel- und osteuropäischen Mitgliedsländern der EU“, die als wiiw Forschungsbericht und als Working Paper der AK Wien veröffentlicht wurde.

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