Kinderbetreuung, Finanzausgleich und die teuflischen Details

Mehr Geld für mehr Leistung – so lautet ein recht einfache Grundprinzip für eine komplizierte Baustelle: den Finanzausgleich. Nach der Einigung von Bund und Ländern soll ab 2018 im Bereich der Kinderbetreuung und Elementarbildung diese neue Art der Mittelverteilung zum Einsatz kommen. Ab 2019 soll der Pflichtschulbereich folgen. Das dazugehörige Stichwort heißt “Aufgabenorientierung”. Länder und Gemeinden, die ihre Aufgaben besonders gut erfüllen, sollen künftig dafür auch mehr Geld erhalten. Woran das gemessen wird, ist allerdings noch offen und soll im heurigen Jahr erarbeitet werden. Dabei könnten echte Fortschritte erzielt werden – und es kann Vieles schiefgehen. Die Details sind eben gern einmal ein wenig teuflisch.

Das System, wie die öffentlichen Einnahmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt werden, ist extrem komplex. Reformbemühungen fokussieren unter anderem darauf, Geld künftig nach konkreter Erbringung bestimmter Aufgaben zu verteilen – etwas sperrig daher Aufgabenorientierung genannt. Am Beispiel der Kinderbetreuung und -bildung: eine Gemeinde, die mehr Kindergartenplätze und längere Öffnungszeiten anbietet, bekommt mehr Geld als eine mit wenigen Plätzen und frühen Schließzeiten.

Obwohl dieser Ansatz von allen Beteiligten als grundsätzlich sinnvoll erachtet wird, ist viele Jahre nichts passiert. Fehlende konkrete Konzepte und die Angst, durch die Umstellung Geld zu verlieren, ließen die VerhandlungspartnerInnen vor der Umsetzung zurückscheuen.

Schritte im Finanzausgleich beschlossen – Ausführung offen

Nun gibt es eine frohe Botschaft: Nach der aktuellen Einigung zum Finanzausgleich soll die Aufgabenorientierung erstmals in der Elementarbildung und im Pflichtschulbereich Wirklichkeit werden. Gelungen ist es unter anderem deswegen, weil mit einer Studie des KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, die im Auftrag der AK Wien erstellt wurde, erstmals konkrete Modelle vorlagen.

Also soll in Zukunft Geld mit Leistung verknüpft werden. Demnach sollen die Gemeinden einen fixen Zuschuss pro betreutem Kind (oder angebotenen Platz) erhalten, möglicherweise differenziert nach Alter der Kinder, Öffnungszeiten und auch dem Förderbedarf der Kinder – etwa, wenn die Eltern selber nur über einen Pflichtschulabschluss verfügen oder Deutsch nicht die Erstsprache im Haushalt ist.

Das Konzept ist im “Paktum über den Finanzausgleich 2017” enthalten. Dabei sind einige Punkte genauer aufgeführt, andere wichtige Fragen werden jedoch offen gelassen.

Lieber kompliziert statt einfach: Landesförderungen bleiben bestehen

Das Paktum sieht vor, dass die Ertragsanteile der Gemeinden, also der Anteil der Gemeinden am gemeinsamen Steuerkuchen, teilweise durch eine aufgabenorientierte Verteilung ersetzt werden. Das beinhaltet schon einmal eine schlechte Nachricht: Die Länderförderungen in der Kinderbetreuung bleiben weiterhin bestehen. Das macht das System um einiges komplizierter und schwächt den Effekt der Aufgabenorientierung ab.

Wesentlich besser wäre es gewesen, auch jene Mittel, die die Gemeinden bisher von den Ländern für die Kinderbetreuung erhalten haben, in den aufgabenorientierten Topf zu geben und dann nach einheitlichen Kriterien an die Gemeinden zu vergeben.

Aber auch ohne diese Entflechtung gibt es die Chance, echte Verbesserungen zu erzielen. Dabei sind vor allem drei Punkte zentral, soll das Projekt Fortschritte bringen.

Ein bisschen, mehr oder ganz viel Aufgabenorientierung?

Was die Größenordnung anlangt, wird im Paktum nur davon gesprochen, dass “ein Teil” der Ertragsanteile nach dem neuen Mechanismus verteilt werden soll. Wie groß dieser Teil ist, bleibt leider offen.

Sinn macht der Aufwand der Systemumstellung aber nur, wenn die damit geschaffenen Anreize auch entsprechend groß sind. Deswegen sollte mindestens die Hälfte der Mittel, die aktuell für elementare Bildung aufgewendet werden, in den aufgabenorientierten Topf kommen. Nach aktuellen Berechnungen sind das 1,2 Mrd. Euro. Ist es weniger, droht der Effekt zu verpuffen.

Das wäre auch deswegen schade, weil es derzeit auch noch andere Überlegungen gibt, die hier eine Rolle spielen. So stellt etwa die Familienministerin einen Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz in Aussicht. Eine gute Umsetzung der Aufgabenorientierung würde helfen, hier die entsprechenden Voraussetzungen zu schaffen – ein schlechtes nicht.

Eine finstere Drohung: Allfällige Ländertopfe

Die Umstellung auf Aufgabenorientierung soll – so der Originaltext: “innerhalb allfälliger Ländertöpfe” erfolgen. Das lässt Schlimmes befürchten. Das ganze Konzept der Aufgabenorientierung beruht darauf, bundesweit einheitliche Leistungskriterien festzulegen. Es wäre eine völlig unsinnige Verkomplizierung, wenn neun unterschiedliche Kriterienkataloge zur Anwendung kämen – zusätzlich zu den weiterhin bestehenden neun unterschiedlichen Landesförderungen!

Das würde außerdem dem Ziel, in Österreich flächendeckend gleichwertige Kinderbetreuung und Elementarbildung anzubieten, gänzlich entgegenlaufen. Insofern ist das ein absoluter Knackpunkt der Umsetzung: gibt es keine bundeseinheitlichen Kriterien, muss das Unterfangen als gescheitert betrachtet werden. Statt dem Ziel von mehr Transparenz und bundesweiten Anreizen würde damit der Verwaltungsaufwand anwachsen. Zudem liefe eine solche “Lösung” auch einem anderen Ziel zuwider: einheitliche Qualitätsstandards für Krippen und Kindergärten in ganz Österreich zu schaffen. Auch das ist ein wichtiges Zeil, denn es ist nicht wirklich verständlich, warum ein Kind in Vorarlberg andere Bedingungen haben soll als ein Kind in der Steiermark oder in Oberösterreich.

Aber selbst bei österreichweit einheitlichen Kriterien der Mittelvergabe, wäre eine stufenweise Aufteilung des Geldes – zuerst auf Ländertöpfe, erst dann Verteilung auf die Gemeinden – abzulehnen. Damit würde der Effekt der Aufgabenorientierung stark gedämpft, weil Bundesländer mit sehr guter Kinderbetreuung nicht mehr Mittel zu verteilen hätten, als jene, die hinten nach sind. Da ohnehin vorgesehen ist, dass etwaige Verluste der Länder anderweitig (bei den Fixschlüsseln) ausgeglichen werden, besteht keine Notwendigkeit bei der Aufgabenorientierung unnötige Zwischendecken einzuziehen.

Chance auf den Chancenindex

Erfreulich ist, dass zusätzlich zur Elementarbildung auch der Pflichtschulbereich umgestellt werden soll. Offen ist allerdings, welche Mittel hier umfasst sind. Die Gemeinden sind hier nämlich nur für die Schulerhaltung zuständig, die Zuständigkeit für das Personal liegt bei Bund und Ländern.

In jedem Fall bietet sich damit die Möglichkeit für einen ersten Einstieg in die Umsetzung des Chancenindex – sprich: die Verteilung der Mittel nach dem Förderbedarf der Kinder bzw. SchülerInnen. Dem entsprechend sollen die Mittel für Kinderbetreuungseinrichtungen und Schulen, deren Kinder mehr Unterstützung brauchen, auch entsprechend bemessen werden. Entscheidende  Kriterien für den Bildungserfolg der Kinder sind der Bildungshintergrund der Eltern sowie eine andere Erstsprache als Deutsch. Sinnvollerweise sollen in der Elementarbildung und im Pflichtschulbereich die gleichen Kriterien zur Anwendung kommen. Beide Pilotprojekte sollten begleitend evaluiert werden, damit gegebenenfalls nachgeschärft werden kann.

Ausbauoffensive weiter nötig

Die aufgabenorientierte Finanzierung stellt auf die laufenden Kosten ab. Im (elementaren) Bildungsbereich sind das natürlich vor allem Personalkosten. Davon zu unterscheiden sind jene Kosten, die entstehen, wenn erst die notwendige Infrastruktur geschaffen werden muss, etwa weil ein Kindergarten erst errichtet wird oder eine Schule erst für den ganztägigen Betrieb umgebaut werden muss.

Deswegen ist es sinnvoll, jene Programme weiterhin bestehen zu lassen, die der Schaffung von neuen  Plätzen dienen. Die dazu laufenden Bund-Länder-Verträge (sog. 15a-Vereinbarungen) sollten daher weiterbestehen und bei Bedarf auch verlängert werden.

Die Aufgabenorientierung selbst soll im Bereich Elementarbildung (0-6 Jahre) bis 1.9.2017 vorbereitet und als Pilotprojekt ab dem 1.1.2018 umgesetzt werden. Im Bereich Pflichtschule (6-15 Jahre) soll das Ganze ein Jahr zeitversetzt erfolgen. Anders gesagt: Im Herbst werden wir mehr wissen. Hoffentlich auch viel Gutes.