Generationengerechtigkeit: Falscher Schauplatz des Verteilungskonfliktes

Die alternde Gesellschaft und ihre Folgen gelten wegen der damit verbunden Kosten für die öffentliche Hand (insbesondere die Pensionsaufwendungen) als eine große fiskalische Herausforderung in den nächsten Jahrzehnten. Im Blickpunkt steht dabei meist der „demografische Wandel“ dh das veränderte Verhältnis der einzelnen Alterskohorten zueinander. Dieser wird in einem umlagefinanzierten Pensionssystem, wie auch das österreichische eines ist, primär für den steigenden Steueranteil in der Pensionsfinanzierung verantwortlich gemacht. Hat doch eine unter Umständen kleiner werdende Gruppe Erwerbstätiger eine immer größere und länger lebende Gruppe von PensionsbezieherInnen zu finanzieren. Folglich werden Verteilungsprobleme zwischen Jung und Alt als das zentrale gesellschaftliche Konfliktpotenzial konstruiert. Tatsächlich werden damit mindestens ebenso wichtige Faktoren außer Acht gelassen.

Demografie ist nur ein Faktor

Der Ruf nach mehr „Generationengerechtigkeit“ gehört in Politik und Ökonomie daher mittlerweile zu den Standardargumenten. Hand in Hand werden Einschnitte bei den Pensionen verlangt und Kürzungen propagiert, die in aller Regel primär die Pensionen der heute Jüngeren treffen würden. Die Einengung des Gerechtigkeitsdiskurses auf die Generationenfrage überlagert damit nicht nur andere Verteilungskonflikte, sondern lässt lediglich monokausale Schlüsse über die Nachhaltigkeit unseres Pensionssystems zu. Die bewusst so gewählte oberflächliche Analyse greift zu kurz, wichtige Faktoren werden außer Acht und Forderungen nach Pensionskürzungen als Sachzwänge präsentiert.

Demografischen Verschiebungen sagen viel weniger aus als oft behauptet. Die immer wieder auftauchende Gleichsetzung der Zahl der Menschen im Erwerbsalter mit der Zahl der Erwerbstätigen ist unsinnig und irreführend. Damit wird der Blick auf das Wesentliche bzw die zentrale Aufgabe, der möglichst guten Erwerbsintegration der Menschen im Erwerbsalter verstellt.

Darüber hinaus werden grundsätzlichen Wesensmerkmale der Alterssicherung und der eigentliche Verteilungskonflikt ausgeblendet. Denn jedes Pensionssystem stellt einen Transfermechanismus von den am Wertschöpfungsprozess beteiligten Erwerbstätigen zu den Inaktiven dar. Die ausschlaggebende Komponente für die Finanzierung der Alterssicherung ist damit die Wertschöpfung, deren Wachstum und Verteilung. Je größer das Volkseinkommen – und damit das Einkommen der Aktiven – umso größer ist auch der Spielraum, Teile dieses erwirtschafteten Wohlstandes an PensionistInnen weiter zu geben und die Folgen des demografischen Wandels abzufedern.

Mehr Beschäftigung – mehr BeitragszahlerInnen

In Österreich wird das öffentliche Pensionssystem zum größten Teil über Sozialversicherungsbeiträge finanziert. Für das Pensionssystem der unselbständig Beschäftigten (ASVG) bedeutet das folglich, dass deren Entgelte und ihre Entwicklung zur Schlüsselgröße werden. Da die Pensionsversicherungsbeiträge als fixer Anteil der Löhne und Gehälter berechnet werden, ist ihr Wachstum für die Dynamik des Beitragsaufkommens entscheidend. Ausschlaggebend dafür sind wiederum die Entwicklungen am Arbeitsmarkt. Je höher das Beschäftigungsniveau, umso höher ist die Zahl der BeitragszahlerInnen.

Mindestens genauso wichtig ist allerdings auch die Entlohnung der unselbständig Erwerbstätigen am Wertschöpfungsprozess. Die Lohnquote dient dabei als Maßstab für den Einkommensanteil der ArbeitnehmerInnen an der gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfung. Kommt es zu Verschiebungen der Entlohnung der Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit so betrifft dies unmittelbar auch das Sozialversicherungssystem, und damit auch die Nachhaltigkeit des Pensionssystems.

Das Stück vom Kuchen wird kleiner

Die Lohnquote ist in Österreich – sowohl unbereinigt, als auch um die Beschäftigungsstruktur bereinigt – seit Anfang der 1980er Jahre bis vor der Wirtschafts- und Finanzkrise kontinuierlich gesunken und hat damit die Finanzierungsbasis der Altersversorgung substantiell geschmälert. Die Gründe für ihr Sinken sind vielfältig. Vor allem die steigenden Arbeitslosenzahlen wirken sich negativ auf die Entwicklung der Lohnquote aus. Eine große Rolle dürfte auch die Öffnung der österreichischen Volkswirtschaft spielen. Der gestiegene, internationale Wettbewerbsdruck schwächte – neben den gestiegenen Arbeitslosenzahlen – die Verhandlungsposition der Gewerkschaften in den letzten Jahrzehnten zusätzlich. Die zunehmende Exportorientierung der europäischen Wirtschaftspolitik gefährdet jene Lohnleitlinie, nach der beide Produktionsfaktoren – Arbeit und Kapital – gleichermaßen am Produktivitätsfortschritt partizipieren können.

Der Anstieg in den Krisenjahren kann über die Sensitivität der Lohnquote gegenüber Konjunkturschwankungen erklärt werden. Da Löhne und Gehälter sowie Beschäftigung zeitverzögert auf die Wirtschaftsentwicklung reagieren, Gewinne hingegen sehr rasch, ergibt sich dieser Effekt durch unterschiedliche Geschwindigkeiten in der Anpassung.

Auswirkungen auf die Beitragsgrundlage

Die Entwicklung der letzten Jahrzehnte schmälerte nicht nur die Einkommensverhältnisse der unselbständigen Erwerbstätigen, sondern verringerte auch die Finanzierungsbasis für die Sozialversicherung. Denn diese setzt sich aus den Beitragsgrundlagen aller ASVG-Versicherten zusammen. Sinkt also die Lohnquote so geht auch die Finanzierungsbasis zurück.

Gedämpft wurde dieser Effekt zum einen dadurch, dass seit 1997 immer weniger öffentlich Bedienstete pragmatisiert wurden. Der Anteil der BeamtInnen am Gesamtpersonal des Bundes sank durch entsprechende Maßnahmen von 66,2 Prozent im Jahr 2003 auf 57,8 Prozent im Jahr 2013. Dies führte dies zu immer mehr ASVG Versicherte und im Gegenzug immer weniger BeamtInnen(die nicht im Rahmen des ASVG pensionsversichert sind).

Abbildung 1: Entwicklung der Bruttolöhne und Gehälter und Beitragsgrundlage anteilig am Nettoinlandsprodukt

Steigende Einkommenskonzentration verschärft Finanzierungsproblem

Auch die personelle Einkommensverteilung beeinflusst die Entwicklung der Beitragsgrundlage und erklärt vor allem den Unterschied in den Niveaus der Lohn- sowie Beitragsgrundlagen-Quote in Abbildung 1. Durch Höchstbeitragsgrundlage und Geringfügigkeitsgrenze sind die Ränder der Einkommensverteilung () nicht beitragspflichtig. Damit wirkt sich die zu beobachtende steigende Einkommenskonzentration ebenfalls negativ auf die Beitragsgrundlage aus. Zwar wird die Höchstbeitragsgrundlage automatisch mit dem Wachstum der durchschnittlichen Beitragsgrundlagen angepasst, das überdurchschnittlich starke Wachstum über der Höchstbeitragsgrundlage kann jedoch durch diesen Automatismus nicht ausreichend antizipiert werden. Die steigende Einkommenskonzentration konnte nur zeitweise durch außertourliche Anhebungen der Höchstbeitragsgrundlage kompensiert werden.

Entwarnung?

Im Verhältnis zu den Selbständigen gibt es immer mehr unselbständig Beschäftigte, weshalb die um die Beschäftigungsstruktur bereinigte Lohnquote stärker sinkt als die unbereinigte. Das heißt also: Immer mehr ArbeitnehmerInnen müssen sich während ihrer Erwerbstätigkeit ein anteilig immer kleiner werdendes Stück vom Kuchen teilen. Ähnliches gilt für Verschiebungen der Versichertenstruktur. Die ASVG Beitragsgrundlage wird damit für immer mehr Versicherte als Finanzierungsbasis ihrer Leistungen herangezogen.

Sowohl die Verschiebungen zu Gunsten des ASVG Systems, als auch außerordentliche Anhebungen der Höchstbeitragsgrundlage führen zwar kurzfristig zu positive Effekte auf die Beitragseinnahmen in der Pensionsversicherung. Langfristig hat dies allerdings höhere Pensionsausgaben innerhalb des ASVG-Systems zur Folge. Denn eine Erhöhung der Zahl der Versicherten führt später auch zu einer höheren Zahl der Pensionsansprüche. Die Erhöhung der Höchstbeitragsgrundlage bedeutet, dass der individuelle Pensionsanspruch steigt.

Den Schauplatz wechseln

Zusätzlich wird die Gruppe der PensionistInnen immer größer. Bis lang wurde dieses Problem vor allem auf Rücken der unselbständig Beschäftigten ausgetragen. In den 1980er wurden die Beitragssätze in der Pensionsversicherung mehrmals erhöht – die Nettogehälter damit also zusätzlich gesenkt. Die letzten Jahrzehnte stehen vor allem im Zeichen von Pensionskürzungen, die wiederum die Unselbständigen treffen werden, nämlich dann wenn sie in Pension gehen.

Neue Formen der Arbeit stellen eine zunehmende Bedrohung für gut abgesicherte und fair entlohnte Arbeitsverhältnisse dar, die hohe Arbeitslosigkeit und derzeit dominierende europäische Wirtschaftspolitik schwächt die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften zusätzlich.

Der eigentliche Verteilungskonflikt zwischen Arbeit und Kapital blieb hingegen weitgehend unangetastet. Dabei könnte die Erbschafts- und Schenkungssteuer, Vermögenssteuern oder die Einführung einer Wertschöpfungsabgabe einen beträchtlichen Beitrag für die Finanzierung unseres sozialen Sicherungssystems leisten. Wer sich also um die Zukunft der heute Jungen ehrlich sorgt, sollte den Schauplatz der Debatte wechseln.