Der European Green Deal: Die Mittel müssen den Zielen entsprechen
Die Europäische Union steht unter neuer Führung. Die wichtigste programmatische Änderung ist die zentrale Rolle, die die neue Europäische Kommission dem Klimaschutz zuweist. Am 11. Dezember, nur wenige Tage nach ihrem Amtsantritt, präsentierte ihre Präsidentin Ursula von der Leyen einen Fahrplan für einen umfassenden European Green Deal. Dieser wurde am folgenden Tag vom Europäischen Rat gebilligt, obwohl Polen einen Vorbehalt bezüglich der nationalen Umsetzung hat.
Die Kommission schlägt vor, das EU-Ziel für die Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 von 40 % auf 50-55 % (gegenüber 1990) zu verschärfen. Dies ist zwar eine erhebliche Verbesserung, aber die Marge von 5 Prozentpunkten ist ein Zeichen für die Schwierigkeiten, einen politischen Konsens zu erreichen. Zudem halten Umwelt-NGOs wie Greenpeace eine Reduktion um 65 Prozent für notwendig, um die Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen von 2015 zu erfüllen. Das EU-Ziel der Klimaneutralität bis 2050 soll Rechtskraft erhalten, was bei unzureichenden Anstrengungen die Möglichkeit rechtlicher Schritte gegen EU-Institutionen oder Mitgliedsstaaten eröffnen würde.
CO2-Bepreisung
Das bisherige Flaggschiff der EU-Klimaschutzpolitik ist das ETS. Es wurde 2005 gegründet und ist das größte Cap-and-Trade-System der Welt. Obwohl die CO2-Preise zeitweise sehr niedrig und volatil waren, gilt die CO2-Bepreisung im Rahmen des ETS grundsätzlich als erfolgreich: Bis 2020 dürften die unter das System fallenden Emissionen um 21 % gegenüber 2005 reduziert worden sein. Das ETS deckt jedoch nur etwa 45 % der europäischen Treibhausgasemissionen ab, vor allem die der (Schwer-)Industrie, der Energieerzeugung und des innereuropäischen Flugverkehrs. Aber die Emissionen in Sektoren außerhalb des ETS – wie des übrigen Verkehrs, des Haushaltssektors und der Landwirtschaft – steigen.
Neben den bereits festgelegten schnelleren jährlichen Kürzungen des Volumens der ausgestellten Zertifikate um 2,2 Prozent setzt sich die Kommission im Rahmen des European Green Deal dafür ein, das System auf den Seeverkehr und die Fluggesellschaften auszuweiten. Ein Commitment, den Straßenverkehr als erhebliche und wachsende Emissionsquelle einzubeziehen, fehlt jedoch.
Ein Teil der im Rahmen des Emissionshandelssystems erteilten Zertifikate wird kostenlos zugeteilt, insbesondere an die Schwerindustrie, um sie vor einer Benachteiligung gegenüber der ausländischen Konkurrenz zu schützen. Richtig dabei ist: Für das Klima ist global nichts gewonnen, wenn durch eine CO2-Bepreisung die energieintensive Produktion in Länder außerhalb der EU verlagert wird („carbon leakage“). Wesentlich wirksamer wäre es jedoch, eine Grenzausgleichsabgabe auf den Kohlenstoffgehalt von Importen in die EU zu erheben (sofern die Hersteller im Herkunftsland keine vergleichbare Steuer zahlen). Im Rahmen des European Green Deal wird nun die Kommission eine Abgabe für ausgewählte Sektoren vorschlagen. Damit würde nicht nur die Rechtfertigung für die Zuteilung kostenloser Zertifikate entfallen, sondern auch einen starken Anreiz für andere Länder schaffen, dem Vorreiter EU bei der CO2-Bepreisung zu folgen.
Die Umsetzung ist jedoch technisch komplex. Wenn die Abgabe direkt an das ETS gekoppelt ist, erschwert die Volatilität des CO2-Preises die Festlegung der Höhe der Abgabe. In jedem Fall müssen die legitimen Interessen der Handelspartner und die Grundsätze der Nichtdiskriminierung im internationalen Handel beachtet werden. Die Kommission will ein WTO-konformes System vorschlagen, aber es ist mit Anfechtungen seitens der Handelspartner zu rechnen und das Gebiet ist juristisches Neuland.
Klimafreundliche Investitionen
Höhere CO2-Preise werden zwar klimafreundliche Investitionen des Privatsektors fördern, doch wird dieser Anreiz keinesfalls ausreichen, die enorme Investitionslücke für die Erreichung der Klimaziele zu schließen. Die Kommission schätzt sie bis 2030 auf 260 Milliarden Euro (rund 1,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts von 2018) jährlich, wobei die Minderung der sozialen Kosten (Just Transition) nicht berücksichtigt ist. Die Beteiligung des öffentlichen Sektors wird entscheidend sein.
Die Europäische Investitionsbank, der größte multilaterale Geber der Welt, soll eine Schlüsselrolle im European Green Deal spielen. Sie hat bereits die Finanzierung von Kohleprojekten beendet und angekündigt, dass alle Projekte im Zusammenhang mit fossilen Brennstoffen bis Ende 2021 auslaufen sollen, wobei ein Kompromiss in der heiklen Frage der Gaskraftwerke (die einige als notwendige Brückentechnologie ansehen) erzielt wurde. Die EIB plant, den Anteil der klimarelevanten Projektfinanzierungen zu verdoppeln und in den Jahren 2021-30 klimafreundliche Investitionen in Höhe von 1 Billion Euro zu mobilisieren.
Darüber hinaus soll der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) – das Hauptinstrument des Investitionsplans für Europa, der oft als Juncker-Plan bezeichnet wird und im Jahr 2015 aufgelegt wurde – stärker auf die Klimaziele ausgerichtet werden. Bereits in der zweiten EFSI-Phase (Mitte 2018 bis Ende 2020) sollen mindestens 40 Prozent der geförderten Infrastruktur- und Innovationsprojekte auf den Klimaschutz abzielen. Das gleiche Prinzip wie im EFSI – die EU stellt eine Erstverlustgarantie zur Verfügung, die es der EIB ermöglicht, risikoreichere Investitionen zu finanzieren – wird ein neues Programm für 2021-27 mit dem Namen InvestEU untermauern. Mit einem Fördervolumen von 38 Mrd. Euro könnte laut EU-Kommission eine Gesamtinvestition von bis zu 650 Mrd. Euro ausgelöst werden.
Über den EU-Haushalt, der von 2021 bis 2027 läuft, wird derzeit verhandelt. Insbesondere vor dem Hintergrund des Verlustes des Vereinigten Königreichs als Nettozahler ist eine signifikante Erhöhung, die dem programmatischen Anspruch des European Green Deal entspräche, sehr unwahrscheinlich. Die Kommission schlägt neue EU-Eigenmittel unter anderem aus einer Kunststoffverpackungssteuer und einem Teil der Einnahmen aus der Versteigerung von ETS-Zertifikaten vor, doch wird dies allein den Spielraum für Ausgaben nicht vergrößern: Höhere Eigenmittel würden lediglich die Haushaltsbeiträge der Mitgliedstaaten reduzieren.
Es geht also um eine Neugewichtung der Ausgabenprioritäten. Die Kommission sieht vor, dass 25 Prozent aller Programmausgaben im Haushalt auf den Klimawandel abzielen werden. Und der Spielraum für Umschichtungen ist größer als oft gedacht.
Ein überproportionaler Teil des Budgets wird für die Landwirtschaft aufgewendet, deren Beitrag zum Klimawandel immer besser dokumentiert ist. Änderungen der Finanzierung innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik könnten daher erhebliche Auswirkungen haben. Doch es wird nicht leicht sein, die politischen Mehrheiten für eine entsprechende Umsetzung zu finden, wie die jüngsten Bauernproteste gegen verschärfte Umweltvorschriften in den Niederlanden und Deutschland zeigen.
Die Regional- und Strukturfonds verteilen beträchtliche Mittel in der gesamten EU, insbesondere auf unterentwickelte oder stark arbeitslose Gebiete. Vieles könnte für einen sozial gerechten Übergang (Just Transition) getan werden, wenn diese Gelder gezielt zur Unterstützung der Anpassung in strukturschwachen Regionen verteilt würden; benachteiligten Regionen fehlen oft die Mittel zur Kofinanzierung oder zur Planung und Umsetzung. Nicht zuletzt wird mit dem vorgeschlagenen neuen Haushaltsrahmen das EU-Forschungsförderungsprogramm “Horizon Europe” auf 100 Milliarden Euro ausgeweitet, wobei mindestens 35 Prozent für Klimaschutzlösungen aufgewendet werden sollen.
Darüber hinaus ist im Rahmen des European Green Deal ein spezieller Just Transition Fund vorgesehen. Dieser wird mit 100 Mrd. Euro ausgestattet sein, um die Last der Anpassungen zur Erreichung der Emissionsminderungsziele abzufedern.
Seit Veröffentlichung des European Green Deal hat es eine Debatte gegeben, ob die erwähnten Milliarden-Beiträge realistischerweise zu Stande gebracht werden könnten. Die EU-Kommission hat zuletzt hierzu eine Mitteilung veröffentlicht. Tatsächlich sind die Kommissions-Angaben bestenfalls als Absichtserklärung angesehen werden können. Sie hängen von Unwägbarkeiten ab, wie die EU-Haushaltsverhandlungen, die Höhe von Kofinanzierungen und der „Hebel“, wenn öffentliche Gelder private Investitionen initiieren. Auch gibt es einige Beispiele der doppelten Abrechnung. Letztlich kann auf der EU-Ebene selbst nur so viel gemacht werden, wenn der EU-Budgetrahmen nicht signifikant ausgeweitet wird.
Regulatorischer Rahmen für die Mitgliedsstaaten
Neben diesen Maßnahmen auf der EU-Ebene selbst werden im Rahmen des European Green Deal regulatorische Änderungen vorgeschlagen, um Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu erleichtern. Die Kommission wird eine Überarbeitung der Energiesteuerrichtlinie aus dem Jahr 2003 vorschlagen, die den Rahmen für die nationale Besteuerung von Energieerzeugnissen festlegt, insbesondere im Hinblick auf die Ausnahmeregelungen für Flug- und Schiffskraftstoffe. Wenn der Rat der EU einen Richtlinienentwurf über nationale Mehrwertsteuersätze verabschiedet, könnten die Mitgliedstaaten leichter ermäßigte Sätze als Instrument des Klimaschutzes anwenden.
Im Dezember haben sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission im Grundsatz auf eine so genannte Taxonomie der “grünen” Investitionen geeinigt, die einen wichtigen regulatorischen Baustein des European Green Deal bilden wird. Eine solche EU-weite Festlegung von Standards ist wichtig, damit die Käufer von Finanzprodukten fundierte Entscheidungen treffen können (Vermeidung von “greenwashing”) und die Bankenregulierung grüne Investitionen und damit verbundene Finanzprodukte privilegieren kann. Die Konkretisierung des Vorschlags dürfte politisch kontrovers sein – wie die von Frankreich und Deutschland angestrebte Einbeziehung von Kernenergie- bzw. Gasprojekten zeigt.
Da die Ausgaben der nationalen Regierungen für den Klimaschutz eine Schlüsselinvestition für die Zukunft darstellen, gäbe es gute Gründe, diese über Kredite zu finanzieren. Positiv ist die Ankündigung der Kommission, dass sie bei der Überprüfung der Economic Governance eine gesonderte Behandlung von Umweltinvestitionen im Rahmen der fiskalischen Regeln in Betracht ziehen will. Die entsprechende Formulierung ist jedoch sehr vage, und der Vorschlag dürfte zu kontroversen Diskussionen im Rat führen. Solange hier keine Fortschritte erzielt werden, wird eine wichtige Lücke im European Green Deal bestehen bleiben, da der Spielraum für klimapolitische öffentliche Investitionen auf nationaler Ebene begrenzt bleiben wird.
Fazit
Der Fahrplan der neuen Kommission setzt ehrgeizige Ziele und enthält vielversprechende, ineinander greifende Ansätze zur Reduzierung der europäischen Treibhausgasemissionen. Er verbindet EU-Initiativen mit der Festlegung eines verbesserten regulatorischen Rahmens für die nationale Politik. Einige Projekte bleiben jedoch vage, und es ist zu bezweifeln, dass der Rat – trotz seiner allgemeinen politischen und wirtschaftlichen Billigung des European Green Deal – alle Vorschläge unterstützen wird, wenn sie konkret werden.
Die geplanten Pläne für die Kohlenstoffbepreisung sind zu begrenzt. Die Mitgliedstaaten werden mit zusätzlichen nationalen Maßnahmen, wie z.B. Kohlenstoffsteuern, weiter gehen müssen, wie es Deutschland jetzt tut (siehe etwa S. 14-17 im IMK-Report zu den wirtschaftspolitischen Herausforderungen für 2020 in Deutschland und darüber hinaus). Bei erfolgreicher Umsetzung könnte eine Grenzabgabe zur Bekämpfung der Verlagerung von CO2-Emissionen ein entscheidender Schritt nach vorne sein, innerhalb Europas, aber auch darüber hinaus. Einige der von der Kommission Zahlen, insbesondere die Investitionen in Höhe von 1 Billion Euro, die angeblich durch Startkapital der EIB initiiert werden, müssen mit Vorsicht bewertet werden, da es immer Ungewissheit über Mitnahmeeffekte gibt. Entscheidend wird sein, ob es gelingt eine goldene Regel für die nationale Fiskalpolitik, zumindest für grüne Investitionen, durchzusetzen.
Im Verhältnis zum jährlichen BIP der EU von rund 15 Billionen Euro und den enormen Kosten, die die Klimaschutzmaßnahmen vor allem den Haushalten mit niedrigen Einkommen auferlegen werden, scheint der über mehrere Jahre angelegte Just Transition Fund in Höhe von 100 Mrd. Euro unzureichend zu sein. Eine weitere Möglichkeit wäre, den Aufgabenbereich des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung zu erweitern, so dass auch ArbeitnehmerInnen profitieren können, wenn ihre Arbeitsplätze durch den klimabedingten Strukturwandel negativ beeinflusst werden. Es ist für den politischen Erfolg des European Green Deal entscheidend, den Ängsten vor solchen potenziellen Verlierern – und vor höheren Energiepreisen – durch Ausgleichsmaßnahmen zu begegnen, insbesondere durch die Schaffung hochwertiger, gut bezahlter Arbeitsplätze.
Dieser Beitrag erschien zunächst auf Social Europe und wurde nun vom Autor übersetzt und überarbeitet.
