Mit großzügigen Ausnahmen von den Stromnetzkosten subventioniert Deutschland große Industrieunternehmen. Dieses „race to the bottom“ gefährdet nicht nur Finanzierung und Akzeptanz der Energiewende, sondern schadet auch den anderen EU-Mitgliedstaaten. Als Rechtfertigung bedient sich die Politik des fragwürdigen Arguments der „Systemdienlichkeit“ von Großverbrauchern. Doch der dafür als Begründung herangezogene „physikalische Pfad“ hält einer kritischen Analyse nicht stand. Die Arbeiterkammer geht nun auf europäischer Ebene gegen diese versteckte Industriebeihilfe vor und hat bei der EU-Kommission eine Beschwerde wegen verbotener Beihilfe eingebracht.
Die Energiewende in Europa schreitet voran. Das sichtbarste Zeichen dafür ist die Umstellung von zentral erzeugtem Strom in Großkraftwerken auf dezentrale Energieerzeugung über Wind- und Sonnenenergie. Damit einher geht die Frage nach der Anpassung der Stromnetze und ihrer Finanzierung. Denn: Wind- und Sonnenenergie wird wetterabhängig und damit unregelmäßig, also manchmal in zu großen Mengen, manchmal in zu geringen Mengen, erzeugt. Um die schwankenden Energiemengen verteilen und ausgleichen zu können, sind moderne Stromnetze notwendig. Investitionen in die
Netzinfrastruktur sind daher die Voraussetzung für den weiteren Ausbau erneuerbarer Energieerzeugung und damit für die Versorgungssicherheit. Das ist mit enorm hohen Kosten verbunden. Die EU-Mitgliedstaaten gehen dabei unterschiedliche Wege: Die einen setzen auf eine breite Finanzierungsbasis, die anderen sehen aus industriepolitischen Interessen bei den Netzentgelten großzügige Ausnahmen für Großverbraucher von Strom vor. Gerechtfertigt werden diese Subventionen mit dem sogenannten „physikalischen Pfad“.
Netzausbau kostet, kein Netzausbau kostet mehr
Die Herausforderung durch den Anstieg erneuerbarer, fluktuierender Stromerzeugung an eine stabile Stromversorgung besteht in einer besseren Synchronisierung des Ausbaus erneuerbarer Energien mit den entsprechenden Netzkapazitäten. Vor allem der deutsche Nord-Süd-Engpass hat gravierende Auswirkungen für andere Mitgliedstaaten. Von den geplanten 1.817 km wurden bislang nur 800 km realisiert. Der Investitionsstau wird bis 2030 mit rund 34 bis 36 Milliarden Euro beziffert. Diese Kosten werden auf die Netzentgelte umgelegt.
Strom folgt nicht den Gesetzen des Marktes, sondern der Physik: Weil es nicht genug innerdeutsche Stromleitungen gibt, um die „grünen“ Kilowattstunden zu den Verbrauchszentren in Süddeutschland zu transportieren, sind die bestehenden Stromleitungen häufig überlastet. Um einen Zusammenbruch zu vermeiden und die Leitung(en) zu entlasten, muss regulatorisch eingegriffen werden. Das bedeutet, fossile Kraftwerke werden hochgefahren (Engpassmanagement) oder Erzeuger erneuerbarer Energie vom Netz genommen (Einspeisemanagement).
Wer zahlt die Rechnung?
Die Kosten für Engpass- und Einspeisemanagement lagen 2016 in Deutschland bereits bei rund 590 Mio. Euro – mit stark steigender Tendenz. Diese Kosten werden über die (regulierten) Netzentgelte abgerechnet, sie machen in Deutschland mittlerweile bereits mehr als ein Viertel des Strompreises (26 Prozent) aus und sollen laut Prognose 2019 im Durchschnitt um weitere 2 Prozent steigen.
Mehrbelastung ist aber nicht gleich Mehrbelastung: Nicht jede Stromkundin bzw. jeder Stromkunde in Deutschland trägt denselben Anteil an der Finanzierung des Netzes. Denn die Preise für große Energieverbraucher sind nicht nur grundsätzlich niedriger, sie profitieren darüber hinaus von umfassenden Befreiungen: So mussten die privaten StromkundInnen im Jahr 2017 einen Betrag von 1,1 Mrd. Euro zusätzlich aufbringen, um die Netzbefreiungen von 5.000 Unternehmen zu finanzieren. Grund dafür ist § 19 Abs. 2 der deutschen Stromnetzentgelt-Verordnung (StromNEV), die für stromintensive Unternehmen eine Deckelung des Netzentgelts mit 10, 15 oder 20 Prozent der eigentlichen Kosten vorsieht. Oder umgekehrt ausgedrückt: Stromintensive Unternehmen müssen bis zu 90 Prozent ihrer geschuldeten Netzentgelte nicht selbst bezahlen.
Ziel der Netzentgelte ist die Deckung der Kosten für die Errichtung und Instandhaltung des Stromnetzes. Je mehr StromverbraucherInnen sich aus der gemeinsamen Mittelaufbringung verabschieden, umso größer wird die Last für jene, die übrig bleiben: Das sind die Haushalte sowie kleine und mittlere Unternehmen. So zahlt ein Haushalt mit einem durchschnittlichen Verbrauch (3.500 kWh/Jahr) rund 11 Euro p. a. zusätzlich, um die Ausnahmeregelung für große Stromverbraucher zu finanzieren. Dabei ist klar: Wenn dieses Beispiel Schule macht, wird der Netzausbau nicht nur unfinanzierbar, sondern auch auf immer größeren Widerstand stoßen. Denn die Auswirkungen dieser und ähnlicher Regelungen sind spürbar, vor allem für einkommensschwache Haushalte. Die Energiearmut nimmt zu: In Deutschland werden Haushalte jetzt schon überdimensional belastet: 35 Euro Netzentgelt bei einem Hartz-IV-Satz von 416 Euro pro Monat. Wegen unbezahlter Rechnungen wurde im Jahr 2017 fast 344.000 Haushalten in Deutschland der Strom zeitweise abgestellt.
Wenn sich diese Schieflage weiter zuspitzt, wird die Akzeptanz für die Transformation des Energiesystems rapide abnehmen. Denn die Energiewende ist nicht eine rein technische, sondern eine zutiefst soziale Herausforderung.
Keine Beihilfe: der physikalische Pfad
Ist eine solche Subvention von bestimmten Unternehmen unter Missachtung des Verursacherprinzips (Art. 11 und Art. 191 Abs. 2 AEUV) überhaupt mit dem EU-Verbot von staatlichen Beihilfen (Art. 107 AEUV) vereinbar? Die EU-Kommission meint derzeit: Ja!
Zunächst kam die EU-Kommission in ihrer Beihilfenentscheidung vom Mai 2018 zu dem Ergebnis, dass eine vollständige Befreiung von der Bezahlung der Netzentgelte, wie sie für Großverbraucher bis 2013 in Deutschland galt, das Beihilfenverbot verletzt. Denn es müssen alle StromverbraucherInnen für die Kosten aufkommen, die sie dem Netz verursachen. Die Folge dieser Entscheidung: Nachzahlungen in Milliardenhöhe für die Unternehmen, die jahrelang von der Ausnahme profitierten. Die Antwort der deutschen Politik darauf: Die deutsche StromNEV wurde derart „repariert“, dass Großverbraucher von Strom nun einen (sehr kleinen) Beitrag von 10, 15 oder 20 Prozent für den Erhalt und den Ausbau der Stromnetze leisten müssen.
Die Europäische Kommission sieht diese Befreiung als mit dem Verursacherprinzip vereinbar an. Begründet wird dies mit der Fiktion des „physikalischen Pfades“.
Doch was ist der physikalische Pfad? Mit dem physikalischen Pfad soll der Kostensenkungs- und Kostenvermeidungsbeitrag eines stromintensiven Verbrauchers berücksichtigt werden, also eine „Monetarisierung der Netzdienlichkeit“. Die Berechnung basiert auf den hypothetischen Kosten, die das Unternehmen bei einem fiktiven Direktleitungsbau vom Netzanschlusspunkt zum nächsten Grundlastkraftwerk bzw. zur geeigneten Erzeugungsanlage (dem Pfad), die den gesamten Bedarf des Bandlastverbrauchers decken kann, zu tragen hätte. Diese Kosten werden von den allgemeinen Netzentgelten, die dieser Letztverbraucher zahlen müsste, abgezogen. Der Differenzbetrag stellt den Entlastungsbetrag für das Unternehmen dar, der eine Befreiung von der Bezahlung der Netzentgelte in Höhe von bis zu 90 Prozent bedeuten kann.
Die Fiktion hält der Realität nicht stand
Diese Fiktion hält der Realität jedoch nicht stand: Eine eigene Direktleitung geht oft durch fremde Grundstücke. Dies macht komplexe Genehmigungsverfahren erforderlich, weil sich die Öffentlichkeit zunehmend gegen Stromleitungen ausspricht. Außerdem liegen die individuellen Netzentgelte meist unter den Kosten für den Bau einer Direktleitung. Ein einzelner Verbraucher müsste alle Fixkosten inklusive aller damit verbundenen Transaktionskosten tragen, während er bei der Methode des physikalischen Pfades nur seinen Anteil an den Fixkosten übernimmt.
Eine weitere wesentliche Schwäche des physikalischen Pfades ist, dass das „nächstgelegene“ Kraftwerk oft gar nicht so viel Leistung erbringen kann, wie die zahlreichen begünstigten Industrieanlagen benötigen würden. D. h. die Leistung würde mehrfach in Anspruch genommen, was physikalisch unmöglich ist.
Abgesehen davon, erbringen die begünstigten Verbraucher keine zusätzliche Leistung, welche vergütet werden müsste. Ihr hoher konstanter Strombezug ist quasi ein Nebenprodukt. Aber genau dieses stromintensive Netznutzungsverhalten, das zwar netzstabilisierend wirken kann, aber weder zwingend noch automatisch so wirken muss, wird honoriert. Somit ist der „Rabatt“ auf das Netzentgelt per definitionem eine Begünstigung.
Erstarrung statt Flexibilisierung
Im Hinblick auf den Übergang zu einer Stromversorgung mit erneuerbaren, fluktuierenden Energien ist in Zukunft auch ein flexibles Verhalten der Verbraucher notwendig. Die teilweise Befreiung vom Netzentgelt, die umso höher ausfällt, je höher die Stromabnahme aus dem Netz ist, führt gerade zum Gegenteil, nämlich zu einem starken Anreiz für ein inflexibles „Durchfahren“ – also einen durchgehend hohen Verbrauch – des Letztverbrauchers. Eine bestehende kritische Netzsituation kann durch einen konstant hohen Verbrauch als noch zusätzlich verschärft werden. Die Begünstigung wird außerdem ohne Berücksichtigung gewährt, welcher tatsächliche Beitrag zur Netzstabilität und damit zur Reduktion der Netzkosten geleistet wird, an welche Netzebene die begünstigten Unternehmen angeschlossen sind und ob – im Hinblick auf den Gleichzeitigkeitsfaktor – nicht bereits zu viele Bandlastverbraucher vorhanden sind, die ein sicheres Netzmanagement gefährden.
Die Fiktion des „physikalischen Pfades“ war möglicherweise ursprünglich eine denkbare Rechtfertigung für die besonderen Dienstleistungen, die Strom-Großverbraucher und atypische Netznutzer für das Stromnetz leisten – also eine Art Daseinsvorsorgeaufgabe im weitesten Sinn. Mit Fortschreiten der Transformation des Energiesystems, die vor allem durch eine Integration großer Mengen an erneuerbarer, volatiler Energie gekennzeichnet ist, hat der „physikalische Pfad“ als Rechtfertigung für umfangreiche Beihilfen an Strom-Großverbraucher aber jedenfalls ausgedient.
Wettbewerb der niedrigsten Netzentgelte
Die Einnahmenausfälle, die sich aus dieser versteckten Industriebeihilfe ergeben, werden auf die Haushalte sowie kleine und mittlere Unternehmen überwälzt. Dies ist aber nur eine Seite der Medaille. Die andere Seite sind Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten. Die Auslagerung von Erzeugungskapazitäten oder ganzen Unternehmen in Länder, die mit großzügigen Ausnahmen locken, kann bereits beobachtet werden.
Die regulatorischen Kosten, wie Umlagen zur Förderung erneuerbarer Energie, Finanzierung der Netzkosten oder Energiesteuern, sind jedoch je nach Mitgliedstaat unterschiedlich.
Die deutsche Regelung für große StromverbraucherInnen führt zu Wettbewerbsverzerrungen und wirkt sich negativ auf die Beschäftigungssituation in anderen Mitgliedstaaten aus.
Beispielhaft sei die Papierfabrik Steyrermühl genannt, ein Unternehmen der finnischen UPM-Gruppe, das in der Papierbranche tätig ist. Die Energiekosten dieses Unternehmens haben bei der Papierherstellung einen Anteil von ca. 20 Prozent der Gesamtkosten. Laut Medienberichten wurden im Werk Steyrermühl 125 Arbeitsplätze abgebaut, weil eine Papiermaschine stillgelegt wurde. Die dadurch frei gewordenen Erzeugungskapazitäten wurden auf andere UPM-Standorte, vorwiegend in Deutschland, aufgeteilt. Papiersorten des Unternehmens gelten als Grunderzeugnis („Commodity“-Produkt), das an vielen Standorten innerhalb des UPM-Konzerns produziert werden kann. Und: Je höher die Auslastung der deutschen Maschinen, also je höher der Stromverbrauch, desto geringer sind die zu zahlenden Netzkosten. Energieintensive Unternehmen wie Steyrermühl, die pro Jahr rund 500 Gigawattstunden Strom verbrauchen (rund 20 Prozent der Gesamtkosten), ersparen sich in anderen EU-Ländern Ausgaben im hohen einstelligen Millionenbereich.
Ein Beispiel darf nicht Schule machen
Nun hat das österreichische Energieinstitut der Wirtschaft ein Heft „Standortfaktor Stromkosten Österreich: Deutschland“ erstellt. Darin wird der österreichischen Energiepolitik nahegelegt, den deutschen Weg der großflächigen Ausnahmen zu gehen. Also: Entlastung bei atypischer Netznutzung und für stromintensive Letztverbraucher mit konstantem Verbrauchsprofil. Dies, obwohl in Österreich bereits heute die Großverbraucher (Anschluss auf Netzebenen 3 und 4) anteilmäßig deutlich weniger zu den Netzkosten beitragen als kleine und mittlere Gewerbebetriebe und HaushaltskundInnen (Netzebene 5, 6 und 7). Da durch die deutsche Regelung die vergleichbaren Industriebetriebe in Österreich unter Druck kommen, leiten die AutorInnen dieser Publikation die politische Handlungsempfehlung ab, dieselben Begünstigungen wie in Deutschland einzuführen und damit die Kosten auf private Haushalte und die kleineren und mittleren Unternehmen zu verlagern.
Eine (verbotene) Beihilfe, die dem Klimaschutz zuwiderläuft
Statt in einem „Race to the bottom“-Wettbewerb nachzueifern, muss eine neue Weichenstellung getroffen werden. Die Arbeiterkammer hat deshalb eine Beschwerde gegen diese deutsche Verordnung (StromNEV) bei der EU-Kommission eingebracht, weil sie in diesen Regelungen verbotene Beihilfen sieht. Die Europäische Kommission hat daraufhin ein Marktbeobachtungsverfahren eingeleitet. Die Beschwerde macht deutlich, dass die deutsche Regelung dem Verursacherprinzip widerspricht und das europäische Interesse eines Binnenmarkts mit fairen Wettbewerbsbedingungen konterkariert. Zugleich schafft die Befreiung die falschen Anreize für große Strom-Verbraucher und läuft der Erreichung der klima- und energiepolitischen Ziele zuwider. Und schließlich werden diese Ziele nur erreicht, wenn Kosten und Nutzen fair verteilt und das Solidaritätsprinzip nicht unterminiert wird.
Dieser Beitrag erscheint auch in Wirtschaftspolitik-Standpunkte 2/2019.