Reformperspektiven des mitteleuropäischen Wohlfahrtsmodells

Die Sozialsysteme in den kontinentaleuropäischen Ländern, die Esping-Andersen 1990 als ‚korporatistische‘ oder ‚konservative Wohlfahrtsstaaten‘ bezeichnete, sind funktional auf die klassische Industriegesellschaft und das ‚male-bread-winner model‘ abgestimmt. Soziale Absicherung basiert in diesem Wohlfahrtsmodell stark auf Erwerb und Status sowie auf stabilen Arbeits- und Partnerbeziehungen. Um dem raschen technologischen Wandel und der Globalisierung gerecht zu werden, bedarf es einer Gleichstellung der Geschlechter und einer sozialen Investitionsstrategie.

Die Funktionalität unseres Wohlfahrtsmodells wird zunehmend ausgehöhlt

Internationalisierung und technologischer Fortschritt gehen mit gesellschaftlichen und ökonomischen Veränderungen einher, die den Menschen in der Arbeits- und Lebenswelt größere Anpassungsfähigkeit und Mobilität abverlangen. Sie bedeuten neue Risiken, auf die unsere Sozialsysteme zu wenig vorbereitet sind: Im Erwerbsleben verzeichnen nicht-lineare, instabile Erwerbskarrieren die größte Dynamik (‚Flexibilisierung‘). In den privaten Beziehungen ist das traditionelle Familienmodell – basierend auf lebenslanger Partnerschaft – in raschem Niedergang begriffen. Singles, instabile Partnerschaften, AlleinerzieherInnen und Patchwork-Familien nehmen rasch zu (‚Individualisierung‘); durch beide Faktoren wird die soziale Absicherung löchrig.

Gleichzeitig kommen die sozialstaatlichen Errungenschaften politisch-ideologisch und finanziell unter Druck. Trotz der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise behält die neoliberale Wirtschaftsphilosophie ihren dominierenden Einfluss auf die Wirtschaftspolitik. Diese sieht in der ungehinderte Globalisierung und Deregulierung aller Märkte und in der Verringerung der sozialen Absicherung, um damit die Flexibilität und Mobilität am Arbeitsmarkt zu erhöhen, die wichtigste Voraussetzung für Wachstum und Wohlstand. Die damit verbundene Ausbreitung von Unsicherheiten kann aber weder ein Rezept für Innovations- und Risikobereitschaft noch für Flexibilität und Konsumfreude bilden, die die eigentlichen Determinanten für Wohlstand darstellen.

Im Gefolge der Wachstumsschwäche und der Umverteilung von den Erwerbs- zu den Vermögenseinkommen und von den mittleren zu den Spitzeneinkommen über der Höchstbeitragsgrundlage wird auch die Finanzierung der Sozialsysteme zunehmend ausgehöhlt. Gerade in Österreich basiert die Finanzierung des Sozialstaates zum überwiegenden Teil auf Erwerbseinkommen, die gegenüber Vermögenerträgen in den letzten Jahrzehnten rasant an Bedeutung einbüßten.

Gesellschaftliche Ungleichgewichte durch institutionelle Dysfunktionalität

Die Logik unseres Wohlfahrtsmodells entspricht der Industriegesellschaft und gerät mit den Anforderungen der neuen Produktionsverhältnisse und Lebensweisen immer mehr in Widerspruch. Die Folgen sind Ungleichgewichte auf mehreren Ebenen der gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklung:

• Trotz hohem Wohlstand sehen sich in unseren Gesellschaften junge Menschen nicht in der Lage, ihre Kinderwünsche zu realisieren.
• Hinsichtlich der Teilnahme am Erwerbsleben tun sich zwischen den Geschlechtern und Generationen immer größere Unterschiede auf: Hoher Beschäftigungsintensität (mit vielen Überstunden) von Männern im Haupterwerbsalter stehen eine hohe und steigende Teilzeitquote von Frauen mit sehr wenigen Wochenstunden gegenüber. Die Flexibilität am österreichischen Arbeitsmarkt konzentriert sich auf die jungen Berufseinsteiger- bzw. die WiedereinsteigerInnen und ist immer häufiger mit langen und wiederholten Phasen in atypischen und gering entlohnten Beschäftigungsverhältnissen verbunden.
• Seit über einem Vierteljahrhundert wird die Einkommensverteilung zunehmend ungleicher: Zum einen verschiebt sich die funktionelle Verteilung zu Lasten der Lohneinkommen, da die Entwicklung der Löhne hinter jener der Gewinne und der Vermögenserträge zurückbleibt. Die Hauptursache liegt in relativ hoher Arbeitslosigkeit begründet, die aus zu niedrigem gesamtwirtschaftlichem Wachstum resultiert. Zum anderen kommt es zu einer zunehmenden Polarisierung der personellen Einkommensverteilung.
• Seit rund 1 ½ Jahrzehnten setzt sich die zunehmende Ungleichverteilung auch auf Haushaltsebene fort. Hier kommen zu den arbeitszeit- und qualifikationsbedingten Faktoren einerseits die Zunahme von AlleinerzieherInnenhaushalten am unteren und von Doppelverdienerhaushalten (ohne Kinder) am oberen Ende der Einkommenspyramide. Andererseits finden sich im Gefolge der Angleichung der Bildungswege und des Erwerbsverhaltens zwischen den Geschlechtern immer mehr Paare mit gleichem gesellschaftlichen und ökonomischen Hintergrund.
• Die Statusorientierung unserer Sozialsysteme hemmt die Dynamik unserer Gesellschaft, sie erschwert den Wechsel zwischen selbständiger und unselbständiger Tätigkeit und zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor.

‚Gender-Equality‘ – Grundlage eines neuen Wohlfahrtsmodells

Dieses Wohlfahrtsmodell konzentriert sich sehr stark auf die Sicherung des Lebensstandards beim Ausscheiden aus bzw. dem Verlust der Erwerbstätigkeit: Neben der Altersvorsorge stehen sozialpolitisch der Gesundheits- und Unfallschutz sowie die Opfer des Marktversagens (Arbeitslosigkeit) durch Einkommensgarantien im Zentrum. Die Familienpolitik stützt sich stark auf monetäre Transfers und verlässt sich (noch immer) in erheblichem Ausmaß auf die Kinderbetreuung innerhalb der traditionellen Familie. Die Folgen sind ein hoher Grad an sozialer Vererbung und geringe intergenerative Bildungs- und Einkommensmobilität in diesen Gesellschaften.

Die wohlfahrtstaatlichen Herausforderungen der Zukunft gehen aber darüber hinaus. Zur weiterhin notwendigen sozialen Absicherung gegen das Arbeitslosigkeits-, Gesundheits- und Altersrisiko kommen neue Risiken: Junge Menschen sehen sich heute zum einen mit instabileren Paarbeziehungen und Erwerbskarrieren konfrontiert, zum anderen steigen die intellektuellen Ansprüche und Flexibilitätsanforderungen im Erwerbsleben stetig an. Die Lebenschancen hängen in Zukunft in viel stärkerem Maße als bisher von Investitionen in das Humankapital von frühester Kindheit an ab. Die kognitiven Fähigkeiten, die die Grundlage für den erfolgreichen Bildungserwerb und lebenslanges Lernen bilden, müssen schon in den ersten Lebensjahren entwickelt werden und können nicht dem Zufall der sozialen Herkunft überlassen bleiben.

Die Schlüsselelemente eines neuen Wohlfahrtsmodells, die auf einem ‚gender-equality‘ Paradigma basieren und das ‚male-breadwinner model‘ als familienpolitisches Leitbild überwinden sollen, sind am ehesten in den skandinavischen Ländern zu finden. Das Rückgrat einer solchen Politik besteht in einer

• ‚Child-centred and women-friendly investment strategy‘, wie sie Esping-Andersen vorschlägt. Diese besteht in erster Linie aus einem qualitativ hochwertigen und leistbaren Kinderbetreuungs- und Bildungsangebot von frühester Kindheit an, um die soziale Vererbung zu verringern und das kognitive Potential jedes Kindes zu entwickeln.
• Diese neue Frauen- und Familienpolitik erfordert auch einen generellen Ausbau der Betreuungsinfrastruktur für Alte und Behinderte, sowie eine
• neue ‚work-life balance‘ für beide Geschlechter. Gender-equality heißt nicht nur stärkere Integration der Frauen in die Erwerbsarbeit, sondern eine Änderung der Lebens- und Arbeitswelt von Männern und Frauen; mit größerem Veränderungsbedarf auf Seiten der Männer. Frauen überholen die Männer qualitativ und quantitativ in den Bildungsinstitutionen. Ihre gleichberechtigte Teilnahme am Erwerbsleben entspricht ihrer Ausbildung, ihren Ansprüchen und den Bedürfnissen der (alternden) Gesellschaft.
• Voraussetzung dafür ist die generelle Verkürzung und Flexibilisierung der (täglichen) Arbeitszeit für Frauen und Männer.
• ‚Gender-equality‘ und neue ‚work-life balance‘ dürfen sich außerdem nicht auf bestimmte Bildungsschichten beschränken, sondern müssen alle Gesellschaftsschichten durchdringen, um einen neuen Wohlfahrtsstaat zu etablieren.

Auch die soziale Investitionsstrategie erfordert eine protektive Sozialpolitik

Das Auftreten neuer Risiken bedeutet aber nicht, dass sich der Bedarf an sozialem Schutz verringert hätte. Sollen die Menschen die neuen Herausforderungen an Flexibilität und Mobilität im Erwerbsleben annehmen und nicht durch Perspektiven eines lebenslangen Prekariats und steigender Armutsgefährdung gelähmt werden, muss das Netz der sozialen Sicherheit – besonders am unteren Ende der sozialen Pyramide – noch engmaschiger gestaltet werden. Größere Flexibilität im Arbeitsleben erfordert eine solide soziale Absicherung, die von der Beitragsleistung aus dem Erwerbsleben unabhängiger organisiert ist als im herkömmlichen und bislang weitgehend bewährten Bismarck’schen Sozialversicherungssystem, dessen Finanzierung und Leistung auf ‚normalen‘, stabilen Erwerbskarrieren basiert.

Die soziale Investitionsstrategie ist kein Substitut sondern ein Komplement zur protektiven Sozialpolitik, die auch Reformen in mehrfacher Hinsicht bedarf:

• Effektive landesweite Lohnuntergrenzen in einer Höhe, die gegen Working-Poor Phänomene absichert – verbunden mit strengeren Kontrollen, um prekäre Arbeitsverhältnisse einzudämmen. Generell bleiben Schutz und vorbeugende Maßnahmen gegen Armut – insbesondere Kinderarmut – die wichtigste Aufgabe der Sozialpolitik.
• Die sozialen Sicherungssysteme erfordern in der flexibleren Arbeitswelt auch eine neue, breitere Finanzierungsbasis. Finanzierung und Leistung sind zu stark an das Erwerbsleben und das Erwerbseinkommen geknüpft. Eine Umfinanzierung in Form einer Entlastung des Faktors Arbeit durch einen höheren Anteil steuerlicher – vorrangig erwerbsunabhängiger – Finanzierungsformen ließe positive Beschäftigungseffekte erwarten und könnte mit verteilungspolitisch und ökologisch erwünschten Anreizen verbunden werden.

Ein solches neues Wohlfahrtsmodell bedeutet eine markante Stärkung der produktiven Ressourcen und damit des Angebotspotentials der Volkswirtschaft. Unsere entwickelten mitteleuropäischen Ökonomien leiden aber eher an Nachfragemangel als an Angebotsproblemen. Neben der Reform der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen ist daher als notwendige Bedingung einer erfolgreichen Strategie auch eine aktive makroökomische Politik gefordert, die sich sowohl auf lohn- und einkommenspolitische als auch auf nachfragesteuernde Maßnahmen stützt.