Die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in der Eurozone verbessert sich seit dem Vorjahr stetig, auch wenn die Krisenfolgen noch nicht überwunden sind. Wie wir im diesjährigen unabhängigen Wachstumsbericht (iAGS) zeigen, wird die Arbeitslosenquote voraussichtlich 2019 wieder den Stand von 2007 erreichen. Die umfangreichen Probleme bei Jobqualität und Einkommensverteilung werden hingegen dann noch immer bestehen.
Der Rückgang der Arbeitslosigkeit hängt – neben der Unterstützung durch Geld- und Budgetpolitik – vor allem von der Frage ab, ob die Einkommens- mit der Wirtschaftsentwicklung Schritt halten kann: Nur wenn die Löhne in der Eurozone wieder angemessen zunehmen, kann es zu einem anhaltenden Aufschwung kommen, der alle Menschen erreicht.
Seit 2015 wächst die Wirtschaft der Eurozone mit etwa real 2 % pro Jahr. Im iAGS – einem gemeinsamen Projekt mit OFCE, IMK, ECLM und AK Wien mit dem Ziel, Alternativen zur wirtschaftspolitischen Ausrichtung der EU-Kommission zu entwickeln – gehen wir (weitgehend im Einklang mit der EU-Kommission) davon aus, dass sich dieser Trend fortsetzt. 2017 wird erstmals seit 2007 jede Volkswirtschaft der Eurozone mit zumindest 1 % wachsen.
Diese Stabilisierung bleibt jedoch fragil: Sie basiert auf einer stark expansiven Ausrichtung der Geldpolitik der EZB und dem weitgehenden Ende der Kürzungspolitik in den nationalen öffentlichen Haushalten. Jetzt gilt es wirtschaftspolitisch die Weichen für einen Aufwärtstrend zu stellen, der bei allen Menschen ankommt und somit selbstverstärkend wird. Wirtschaftspolitische Ansatzpunkte hierfür sind eine vernünftige Budgetpolitik und eine produktivitätsorientierte Lohnentwicklung.
Neutrale Budgetpolitik trotz europäischer Budgetregeln?
Wirtschaftliche Entwicklung und Staatsfinanzen sind zwei kommunizierende Gefäße. Für die EU insgesamt gilt, dass sich die öffentlichen Einnahmen parallel zur Wirtschaftsleistung entwickeln, während die Ausgaben konjunkturell nur wenig reagibel sind (siehe Tabelle 4.1 im PDF). Läuft die Wirtschaft gut, verbessert sich das Budget deshalb in der Regel automatisch. Versucht man umgekehrt das Budget über die Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung beeinträchtigende Ausgabenkürzungen zu sanieren, wird das zumindest zum Teil durch Einnahmenausfälle konterkariert. Diese Zusammenhänge mussten in der EU erst schmerzhaft gelernt werden. Erst nach der neuerlichen Rezession 2012/13 wurde die Austeritätspolitik langsam abgeschwächt.
2015 war dann das erste Jahr ohne dämpfende Wirkung der Budgetpolitik in der Eurozone. In der Folge wirkt diese sogar leicht konjunkturstärkend. Mit der wirtschaftlichen Normalisierung begann die krisenbedingt hohe Staatsverschuldung zu sinken. Mit einem prognostizierten Wert von 1,1 % des BIP im Jahr 2017 ist das Defizit der öffentlichen Haushalte bereits sehr niedrig.
Es besteht allerdings die Gefahr, dass die Budgetpolitik erneut zum Belastungsfaktor wird. Addiert man die mit den europäischen Budgetregeln kompatiblen mittelfristigen Budgetziele der einzelnen Staaten der Eurozone, so ergibt sich eine BIP-gewichtete Obergrenze für das strukturelle Defizit von lediglich 0,3 % des BIP. Folglich müsste zukünftig noch mehr gekürzt werden, auch wenn das sozial- und wirtschaftspolitisch kontraproduktiv wäre.
Die Europäische Kommission ist sich dieses Widerspruchs bewusst. Statt ihn jedoch durch einen Vorschlag zur Lockerung der Budgetregeln aufzulösen, bleibt sie in ihrem kürzlich vorgestellten Herbstpaket im Rahmen des europäischen Semesters bei ihrer schizophrenen Haltung: Einerseits empfiehlt sie der Eurozone insgesamt eine neutrale Budgetpolitik, andererseits rügt sie den Großteil ihrer Mitgliedstaaten (darunter auch Österreich) dafür, dass ihre Budgetpläne für 2018 hinter den Vorgaben gemäß Budgetregeln zurückbleiben bzw. ein Verfehlungsrisiko aufweisen.
Produktivitätsorientierte Lohnentwicklung als zentrale Frage
Relevanter als die Budgetpolitik ist derzeit allerdings die Lohnentwicklung. Diese war in den letzten Jahren von einem neuen lohnpolitischen Interventionismus insbesondere in der Peripherie geprägt. Dieser sollte Importe bremsen und Exporte beschleunigen, damit die hohen Auslandsverschuldungsquoten abgebaut werden können. Dies führte aber zu fatalen Folgen für den Großteil der Menschen in Spanien und anderen Krisenländern. Die Realeinkommen – und damit Konsummöglichkeiten – schrumpften, was zur Einschränkung des Lebensstandards, Deflationstendenzen und hoher Arbeitslosigkeit führte. Obendrein erschwerte die weitgehend stagnierende nominelle Wirtschaftsleistung die Möglichkeit zum Schuldenabbau.
Während ähnlich wie in der Budgetpolitik lange von „notwendigen“ Anpassungen die Rede war, nähert sich die Europäische Kommission auch in dieser Frage unserer im iAGS vertretenen Analyse an. Erstmals kritisiert sie heuer die in der Eurozone insgesamt zu schwache Lohnentwicklung, die zunehmend hinter der verteilungsneutralen und preisstabilen Benchmark (im letztjährigen iAGS als „goldene Lohnregel“ bezeichnet, die der in Österreich gängigen Benya-Formel bzw. produktivitätsorientierten Lohnpolitik entspricht) zurückbleibt. Ablesen lässt sich das an der Entwicklung der nominellen Lohnstückkosten (nominelle Lohnsumme durch BIP-Volumen):
Die schwache Lohnentwicklung gilt als wesentlicher Faktor für das relativ schwache Wachstum der Inlandsnachfrage in der Eurozone. Dies schmälert nicht nur die Absatzmöglichkeiten der Unternehmen – und damit Wirtschaftsleistung sowie Beschäftigung –, sondern trägt auch zum Aufbau globaler Ungleichgewichte in Form eines anhaltend hohen Leistungsbilanzüberschusses der Eurozone bei.
Zu beachten bleibt beim Abbau allerdings die Differenz zwischen den Ländern. Aufgrund der sehr unterschiedlichen internationalen Nettovermögenspositionen sollte die Lohnstückkosten in der Peripherie zwar wachsen, aber weniger stark als in Deutschland und den Niederlanden, die für den Großteil des exzessiven Leistungsbilanzüberschusses der Eurozone verantwortlich sind. Nur wenn die Löhne in den letztgenannten Ländern stärker steigen als gemäß goldener Lohnregel geboten wäre, ließe sich eine für die Eurozone insgesamt angemessene Entwicklung erzielen.
Wohlstandsorientierte Reform der Eurozone gefragt
Über die kurzfristige wirtschaftspolitische Steuerung hinaus sollte die wirtschaftliche Stabilisierung dazu genutzt werden, Lehren aus der Krise zu ziehen und die europäische Wirtschaftspolitik grundsätzlich wohlstandsorientierter auszurichten. Nachhaltiger Wohlstand, Wohlbefinden und Aufwärtskonvergenz – die auch in den europäischen Verträgen als oberste wirtschaftspolitische Ziele verankert sind – müssten in den Mittelpunkt der politischen Steuerung gerückt werden. Auch müsste die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) durchlässiger für die Anliegen der Vielen werden, etwa durch eine umfassende Demokratisierung und die Einschränkung der einzelstaatlichen Vetomöglichkeiten bspw. in der Steuerpolitik. Zudem braucht es mehr Steuerungselemente auf zentraler Ebene, wie etwa soziale und wirtschaftliche Mindeststandards, ein Eurozonen-Budget, eine Bankenunion, Unterstützungsmechanismen bei asymmetrischen Schocks oder einen ernstzunehmenden sozialen Dialog.
Betrachtet man die vorliegenden bzw. kolportierten Vorschläge der EU-Kommission, so ist nach derzeitigem Stand offen, wie sich die WWU weiterentwickeln wird. Zu sehr gehen die Meinungen über die einzuschlagende Richtung zwischen den VertreterInnen der Mitgliedstaaten auseinander. Auf der einen Seite (mit dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron an der Spitze) setzt man vor allem auf mehr zentrale Steuerungselemente wie insbesondere ein Eurozonen-Budget und eineN Eurozonen-Superwirtschafts“ministerIn“. Auf der anderen Seite (angeführt von Angela Merkel und dem deutschen Finanzministerium) dominiert eine Grundskepsis gegenüber weiteren Vergemeinschaftungsschritten – gefordert wird vor allem eine striktere Anwendung bereits bestehender Regeln und Instrumente, wie das geleakte „Non-paper“ gezeigt hat.
Aus europäischer Perspektive bietet der integrationistische Ansatz mehr Potenzial für eine wohlstandsorientierte Wirtschaftspolitik. Doch in beiden Fällen ist weder mit einer klaren Wohlstandsorientierung, noch mit einer umfassenden Demokratisierung der europäischen Wirtschaftspolitik zu rechnen, wie sie etwa in der AK-Stellungnahme zur WWU-Reform angeführt sind.
Wie viel die neuen Maßnahmen bewirken können, wird im Wesentlichen von den Details bzw. Kompromissen abhängen. Bleibt bspw. das Volumen eines Eurozonen-Budgets nur symbolisch und wird es von der punktgenauen Einhaltung der nach wie vor zu restriktiven Budgetregeln oder einer Fortsetzung des lohnpolitischen Interventionismus abhängig gemacht, könnte es sogar einen Rückschritt für eine wohlstandsorientierte Politik darstellen. Wird es hingegen einen nennenswerten Beitrag für gemeinschaftliche Zukunftsinvestitionen in transeuropäische Netze, die Unterstützung der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf nationaler Ebene oder die Erreichung gemeinsamer Ziele (EU 2020) leisten und aus gemeinschaftlichen Steuern von national schwer fassbaren Großunternehmen gespeist, wäre das Potenzial nicht zu unterschätzen. Ähnlich verhält es sich mit noch auf Worthülsen basierenden Vorschlägen für einen Europäischen Währungsfonds oder einer makroökonomischen Stabilisierungsfunktion.
Schlussfolgerungen
Von der Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung in der WWU ist kein umfassender Fortschritt in Richtung einer wohlstandsorientierten Politik zu erwarten. Vielmehr sollte der Schwung aus der laufenden Debatte über die kurzfristigen Prioritäten für eine stärkere wohlstandsorientierte Ausrichtung im Rahmen des gegebenen Europäischen Semesters genutzt werden. Neben einer pragmatischen Budgetpolitik erfordert dies insbesondere eine bessere Lohnentwicklung in der Eurozone insgesamt. Aufgrund nach wie vor großer Unterschiede zwischen den einzelnen Volkswirtschaften sollte das stärker koordiniert erfolgen, etwa durch einen echten makroökonomischen Dialog, bestehende unverbindliche Instrumente wie die integrierten Leitlinien oder die stärkere Einbeziehung des Europäischen Parlaments. Darüber hinaus gilt es die Quantität und Qualität der Beschäftigung zu fördern und Verteilungsfragen innerhalb der bzw. zwischen den Mitgliedstaaten nicht nur zu diskutieren, sondern auch zu entschärfen.
Dieser Beitrag basiert auf dem soeben veröffentlichten iAGS 2018, einem nunmehr bereits zum vierten Male mit Beteiligung der AK Wien erstellten Alternative zum Jahreswachstumsbericht der EU-Kommission. Projektpartner sind das OFCE in Paris sowie der ECLM in Kopenhagen und das IMK in Düsseldorf.