Wichtigste Herausforderung der Budgetpolitik: Arbeitslosigkeit senken
Der Entwurf zum Bundesbudget 2016 sieht die Erreichung eines strukturell ausgeglichenen Staatshaushalts vor. Die neue AK-Budgetanalyse zeigt hingegen, dass sich eigentlich die wirtschaftspolitische Priorität auf die Verringerung der hohen Arbeitslosigkeit verlagern müsste. Mit der Steuerreform und Maßnahmen wie dem geplanten Wohnbauprogramm wird zwar gegengesteuert, doch immer noch in einem unzureichenden Ausmaß. Gefragt ist einerseits ein Kurswechsel auf europäischer Ebene hin zu mehr öffentlichen Investitionen und eine stärker verteilungs- und beschäftigungsorientierte Wirtschaftspolitik. Andererseits braucht es auf nationaler Ebene eine Kombination konkreter beschäftigungsfördernder und angebotssenkender Maßnahmen.
Die Bundesregierung hat mit ihrer – im internationalen Vergleich sanften und ausgewogeneren – Budgetkonsolidierung seit 2011 ihr mittelfristiges Budgetziel eines gesamtstaatlichen strukturellen Defizits von maximal 0,45 % des BIP praktisch erreicht. Während das Ziel ursprünglich erst für 2017 vorgesehen war, konnte es nicht zuletzt aufgrund niedrigerer Zinsen bereits 3 Jahre früher verwirklicht werden. Mit der leichten konjunkturellen Erholung soll nun auch die Staatsschuldenquote ab 2016 wieder sinken. Diese ist krisenbedingt stark gestiegen – alleine im direkten Zusammenhang mit dem Finanzsektor um 28 Mrd Euro bis 2014. Vom Bankensektor geht auch nach wie vor die größte Gefahr für unliebsame Überraschungen für die Entwicklung der Budgetkennzahlen aus.
Halten die Budgetziele?
Nach wie vor liegt die Priorität der Bundesregierung in der Budgetpolitik bei der Einhaltung der europäischen Fiskalregeln, allen voran des strukturellen Defizits von max. 0,5 % des BIP (bzw. des eigenen niedrigeren Ziels von 0,45 % des BIP im Rahmen des „Österreichischen Stabilitätspaktes“). Erleichtert wird die Erreichung durch sinkende Zinsausgaben und geringer als prognostizierte Pensionsausgaben. Entgegen des öffentlich vermittelten Bildes der ausufernden Pensionskosten konnten diese durch zahlreiche Reformschritte, die zukünftig um ein Bonus-Malus-System bei der Beschäftigung Älterer für Unternehmen ergänzt werden, sowie der niedrigen Inflation in Zaum gehalten werden. Sowohl der Bundesbeitrag als auch die für die Staatsfinanzen eigentlich relevante Größe der gesamtstaatlichen Pensionsausgaben können so konstant gehalten werden. Und ob die Gesamtausgaben aus SV-Abgaben, allgemeinen Steuermitteln oder Fremdfinanzierung bedeckt werden, ist dabei eine nachgelagerte Debatte, die v.a. unter Berücksichtigung von Verteilungsaspekten zwischen ärmeren und reicheren Haushalten, zwischen Kapital und Arbeit, zwischen Generationen und unter Gleichstellungsgesichtspunkten zu führen ist.
Ob das strukturelle Defizitziel von 0,5 % des BIP 2016 erreicht werden kann, hängt aber auch von anderen Faktoren wie der Entwicklung der Arbeitslosigkeit, der Höhe neuerlicher Bankenhilfen, der Schließung der strukturellen Unterfinanzierung im Bildungsbudget oder der konkreten Umsetzung der Gegenfinanzierung der Steuerreform ab. Brächten insbesondere die Maßnahmen der Betrugsbekämpfung nicht das vereinbarte Aufkommen, müssten alternative Varianten im Bereich vermögensbezogener Steuern verstärkt diskutiert werden. Ein gewisses mittelfristiges Einsparungspotenzial bieten die kommenden Finanzausgleichsverhandlungen, sofern diese eine koordinierte Reform der Aufgabenaufteilung zwischen den Gebietskörperschaften umfassen. Auf supra- und internationaler Ebene ergibt sich die Möglichkeit zur Budgetverbesserung, wenn Initiativen zur Verringerung von Steuerhinterziehung und -vermeidung konsequenter vorangetrieben werden.
Unsicherheitsfaktor EU-Kommission
Neben diesen politisch steuerbaren Faktoren gibt es aber noch die „technische“ Ebene, die erhebliche Planungsunsicherheit bringt. Das strukturelle Defizit ist im engeren Sinne nicht messbar, sondern wird mittels komplexer statistischer Verfahren sowie der Bewertung der EU-Kommission, was dauerhafte und was einmalige/außergewöhnliche Zahlungsströme sind, geschätzt. Das ist Vorteil und Nachteil zugleich. Der Vorteil ist, dass das strukturelle Defizit konzeptionell die sinnvollste Zielgröße darstellt, eben weil es um jene Faktoren korrigiert wird, die für die langfristige Tragfähigkeit der Staatsfinanzen nicht relevant sein sollten (zB konjunkturelle Schwankungen, Einmaleffekte wie Bankenhilfen). Es liegt aber auch in der Natur der Sache, dass Schätzungen Unschärfen aufweisen und sich mit neuen Daten laufend ändern – auch rückwirkend. Dieser Nachteil wäre nicht weiter tragisch, würden
- vernünftige Bandbreiten bzw. Zielkorridore definiert werden
- genug Zeit bleibt, für Abweichungen zu korrigieren und
- ein ökonomisch sinnvolles Schätzverfahren verwendet werden.
Dass alle drei Bedingungen auf europäischer Ebene nicht erfüllt sind, führt zu echten budgetpolitischen Problemen. Erstens wird ein Verfahren verwendet, indem eine schlechte konjunkturelle Entwicklung sehr rasch zu einer strukturellen Schwäche führt. Das zeigt beispielsweise ein Vergleich zur gestern veröffentlichten OECD-Prognose, die von einer viel größeren Outputlücke und folglich auch einem deutlich besseren strukturellen Budgetsaldo ausgeht. Zweitens wurden exakte – und noch dazu unnötig restriktive – Zielwerte vereinbart, die unter Sanktionsandrohung auch relativ unmittelbar erreicht werden müssen.
Erschwerend kommt hinzu, dass sich die Planungsgrundlage ständig ändert, da mit jeder Wirtschaftsprognose das für die Konjunkturbereinigung des Defizits entscheidende Produktionspotenzial neu geschätzt wird. Kommt es gegenüber der letzten Prognose zu einer Abwärtsrevision, verschlechtert sich gleichzeitig der strukturelle Budgetsaldo – und damit der Spielraum zur Erreichung der europäischen Fiskalregeln.
Dies ist aktuell im Falle Österreichs in der Prognose der EU-Kommission vom 5.11. gegenüber jener von Anfang Mai passiert und führt dazu, dass sich der budgetäre Spielraum um grob 1 Mrd Euro reduziert hat. In Folge wird die EU-Kommission in der ex ante Bewertung der Budgetplanung der Bundesregierung – ein Recht, das ihr erst im Zuge der Krise eingeräumt wurde – wohl zum Ergebnis kommen, dass Österreich eine erhebliche Abweichung von den vereinbarten Zielen droht und deshalb mittels zusätzlicher Konsolidierungsmaßnahmen für die Einhaltung zu sorgen wäre.
Sollte das Ziel beim strukturellen Defizit vorübergehend überschritten werden, dann wäre die Regierung trotzdem gut beraten dieser „Empfehlung“ nicht zu folgen. Erstens würden substanzielle neue Konsolidierungsmaßnahmen die Arbeitslosigkeit weiter erhöhen und die konjunkturelle Erholung gefährden. Dies stünde in keinem Verhältnis zur allenfalls drohenden „Sanktion“ einer verzinsten Einlage bei der EU-Kommission. Zweitens ist zu berücksichtigen, dass eine solche Kaution erst nach einer tatsächlich festgestellten erheblichen Abweichung und einer Korrekturfrist zu hinterlegen wäre – in diesem Fall nicht vor Ende 2017. Drittens wäre Österreich wohl nicht alleine, da auch andere Länder die Europäischen Regeln nicht auf Punkt und Beistrich erfüllen. Unter diesen Umständen ist eine Sanktionierung unwahrscheinlich.
Der wichtigste Grund ist allerdings, dass in den vergangenen Jahren das tatsächliche Budgetergebnis die Ziele erfüllt hat und nur die Prognose der EU-Kommission danebengelegen ist. Vergleicht man die Mai-Prognosen der EU-Kommission in den letzten vier Jahren, so wurde das Defizit des laufenden Jahres stets deutlich überschätzt.
Nur zu einem kleinen Teil ist das auf Maßnahmen zurückzuführen, die die Bundesregierung bis Jahresende noch gesetzt hat. Nimmt man für 2015 an, dass die Kommissionsprognose abermals den durchschnittlichen Prognosefehler der letzten Jahre enthält, so wäre mit einem strukturellen Defizit von bloß 0,2 % des BIP nicht nur das Budgetziel 2015 übererfüllt, sondern auch die tatsächliche Ausgangslage für 2016 deutlich besser. Trotz Revision des Produktionspotenzials hat sich die EU-Kommission diesem Wert bereits in der Novemberprognose wieder angenähert.
Neue Prioritätensetzung in der Budgetpolitik gefragt
Wie auch immer das Ergebnis letztlich ausfällt, ausgehend von einer wohlstandsorientierten Wirtschaftspolitik muss sich die Priorität in der Budgetpolitik weg von einseitigen Fiskalregeln hin zur Verringerung der hohen Arbeitslosigkeit verschieben. Mit der Steuerreform und den nach Vorlage des Budgetentwurfs am Beschäftigungsgipfel beschlossenen Maßnahmen wie dem geplanten Wohnbauprogramm wird zwar gegengesteuert, doch muss in ganz Europa verstärkt an einem Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik gearbeitet werden. Auch wenn nach wie vor knapp zwei Drittel der Waren und Dienstleistungen in Österreich selbst abgesetzt werden, ist bei der Beschäftigungsförderung aufgrund der engen direkten und indirekten wirtschaftlichen Verflechtung innerhalb Europas auch auf dieser Ebene anzusetzen.
Eine goldene Investitionsregel in den europäischen Fiskalregeln könnte die Finanzierung dringend benötigter öffentlicher, ökologisch nachhaltiger Infrastruktur ermöglichen. Im Zentrum einer an der gerechten Verteilung des hohen Wohlstandes ausgerichteten EU-Politik muss aber auch die stärkere Besteuerung von Erbschaften, Vermögensbeständen, CO2-Emissionen und des Finanzsektors – etwa in Form einer Finanztransaktionssteuer, die diesen Namen auch verdient – stehen. Nur so können ausreichende Einnahmen generiert werden, die zu einem Ausbau sozialer Dienstleistungen (Kindergärten, Schulen, Sozialarbeit, Gesundheit, Pflege) notwendig sind. In diesem Bereich ist sowohl der Beschäftigungseffekt der eingesetzten Mittel als auch das nachhaltige Beschäftigungspotenzial aufgrund des langfristigen Bedarfs hoch.
Auf nationaler Ebene ist eine weitere beschäftigungspolitische Offensive notwendig. Das Ziel besteht darin, mittelfristig die Zahl der Arbeitslosen durch eine Kombination konkreter beschäftigungsfördernder und angebotssenkender Maßnahmen zu senken. Besondere Bedeutung kommt angesichts der enormen Zunahme des Arbeitskräfteangebots innovativen Maßnahmen zur Verkürzung der geleisteten Arbeitszeit zu. Sie müssen bei der egalitäreren Verteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit zwischen den Geschlechtern und der Verringerung der hohen Zahl an Überstunden ansetzen sowie die Ausweitung des gesetzlichen Urlaubsanspruchs, den Ausbau temporärer Bildungskarenzen und die Unterstützung für die Ausweitung der innovativen Arbeitszeitpolitik in Kollektivverträgen (Freizeitoption) umfassen, die eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit ebenso ermöglichen wie eine Ausweitung des Urlaubs und temporärer Auszeiten.
Weitere Informationen zur aktuellen Budgetplanungen sind in der aktuellen AK-Budgetanalyse zu finden.