Plädoyer für neue innerstaatliche Steuerungskultur und -strukturen

Es geht wieder einmal um das Nulldefizit des Bundes, das der Bevölkerung mit dem kindischen Vergleich zwischen einem privaten und dem öffentlichen Haushalt plausibel gemacht werden soll. Es hängt jedoch von den Zielen ab, ob man sich verschulden muss oder nicht. Entscheidend ist, was finanziert wird, welche Chancen und welche Interessen bedient und welche vernachlässigt werden. Statt dem Verfolgen des Nulldefizits bedarf es neuer Steuerungsstrukturen im Staat und kooperationsbereiter politischer Kultur.

Nulldefizit ohne Länder und Gemeinden?

Mit der Begründung des Nulldefizits sollen nun im Bundesbudget ideologisch wenig goutierte, sachlich aber sinnvolle Ausgaben gekürzt und auch ein großer Teil der freiwerdenden Dienstposten der Bundesverwaltung – bis auf den Sicherheits- und Bildungsbereich – nicht nachbesetzt werden.

Damit wird jedoch die Handlungsfähigkeit des gesamten Staates begrenzt und erschwert. Man muss bedenken, dass der Bund in hohem Maße die Tätigkeit der Länder und der Gemeinden nicht nur finanziert, sondern auch Lasten auf die subnationalen Ebenen überwälzen sowie Aufgabenreformen betreiben oder weiter aufschieben kann. Reduziert man z. B. die Mittel der Arbeitsmarktpolitik, trifft dies auch Länder und Gemeinden über vermehrte Ausgaben im Bereich der Mindestsicherung.

Es ist daher wichtig, dass das Handeln der Gebietskörperschaftsebenen abgestimmt erfolgt. Dies bedeutet aber, unumgängliche strategische Innovationen in der Steuerung des öffentlichen Handelns zu realisieren. Es würde dabei um das Klären der Erfordernisse von Gemeinwohl bzw. gesellschaftlichem Fortschritt, um eine Reform des Finanzausgleichs in der Republik und um abgestimmte Bemühungen für Ergebnisse („Outcomes“) gehen (z. B. mehr Lebensqualität und Geschlechtergleichheit, Bekämpfung der wachsenden Ungleichheit zwischen Arm und Reich).

Neue Steuerung gefragt

Steuerung betrifft nicht nur öffentliche Förderungen, Investitionen und Regulierungen, sondern auch staatliche Planungsprozesse und Umsetzungsmechanismen. Leider zeigt sich in der Praxis, dass die Steuerungsaufgaben der öffentlichen Hand unzureichend erkannt und/oder zu wenig entwickelt sind.

Eine zweckmäßige Steuerung umfasst hierbei (wie auch die OECD anführt):

1. Grundsätze, die sich aus ideologischen Haltungen (sinnvolle Grenzziehung zwischen Markt und Gesellschaft, wo endet die Freiheit der einzelnen Menschen und wo beginnt der Einfluss des öffentlichen Handelns) und politischen Zielen (Solidarität, Fairness, Nachhaltigkeit) ergeben;
2. Politisch-administrative Verfahren, also Planungs- und Umsetzungsprozesse, die über eingesetzte Ideen und Ressourcen zur Leistungserstellung (Outputs) führen;
3. Wirkungen (Outcomes, Impacts) des öffentlichen Handelns auf Gesellschaft, Menschen, Umwelt – die heute und zukünftig erreicht werden sollen.

Gute Steuerung im föderalen System braucht daher ein einheitliches Zielverständnis (Leistungs- und Wirkungsziele) und eine wirkungsvolle Koordinierung (also abgestimmte Ziele, bei Bedarf die Lösung von Zielkonflikten und Maßnahmen).

Nutzen einer besseren Steuerung

Der konkrete Nutzen einer so verstandenen Steuerung liegt darin,

• die entscheidenden Bereiche von Gemeinwohl auf allen staatlichen Ebenen zu klären, und diese auch den Bürgerinnen und Bürgern sowie der Wirtschaft nachdrücklich zu vermitteln.
• Ein weiterer Nutzen verbesserter Steuerung besteht in einer umfassenderen Berücksichtigung von Folgewirkungen von Maßnahmen auf Nachbarn, auf die Jungen, auf die Alten, auf andere Sachbereiche, auf alle staatlichen Ebenen etc.
• Handhabbare Regelungen zum Erfassen und Abstimmen (beim Bund bereits vorhanden) müssen – insbesondere bei Gemeinschaftsaufgaben wie Bildung, Gesundheit, Klima- und Naturschutz, öffentlicher Verkehr – einheitlich für alle Gebietskörperschaften und deren Beteiligungen gelten.

Dazu werden auch – die heute vielfach unterlassenen – Evaluierungen gerechnet. Ein Beispiel, wie notwendig dies wäre, zeigen Berichte des Rechnungshofes zur Schutzwaldbewirtschaftung (RH-Berichte 2017/29 und 2015/17). Darin wird die vorrangig ertragsorientierte Bewirtschaftung (durch die Österreichische Bundesforste AG) bei gleichzeitiger Vernachlässigung der Schutzfunktion der Wälder festgestellt. Es wurde deutlich, dass wirtschaftliche Interessen die Ziele des Bundesforstegesetzes erheblich verletzen, und dass keine ausreichende Koordinierung der Maßnahmen durch den Bund, die Bundesforste AG und die Länder erfolgt.

Finanzausgleich als Schwachstelle gesamtstaatlicher Steuerung

Nach wiederholten Empfehlungen von nationalen und internationalen Expertinnen und Experten zu einer zielorientierten und auf die Aufgaben bezugnehmenden Reform des Finanzausgleichs finden sich im Paktum über den Finanzausgleich 2017 erste Reformansätze, die explizit Steuerungsgesichtspunkte adressieren. Zu nennen sind beispielsweise

• eine punktuelle Aufgabenorientierung für die Kommunalebene,
• eine leicht erhöhte Abgabenautonomie bei den Ländern,
• Kostendämpfungspfade im Gesundheitsbereich und in der Pflege sowie
• Absichtserklärungen für eine Bundesstaatsreform und für den stärkeren Einsatz von Planungs- und Evaluierungsinstrumenten.

Es fehlt jedoch eine Konkretisierung oder ein entsprechender Umsetzungsplan, ebenso sind Pilotprojekte zum vereinbarten Zeitpunkt nicht auf den Weg gebracht worden.

Im Arbeitsprogramm der Bundesregierung vom Dezember 2017 werden neuerlich Vorhaben einer verbesserten Steuerung des öffentlichen Handelns auf der Ebene des Bundes angekündigt: aufgabenorientierte Reform des Finanzausgleichs in möglichst vielen Bereichen, Festlegen einheitlicher Wirkungsziele, Maßnahmen und Indikatoren zu deren Messung sowie klare Zuordnung der Ergebnisverantwortung. Bisher sind keine konkreten Umsetzungsschritte bekannt.

Abgestimmte Ziele im Finanzausgleichs-Reformprozess voranstellen

Da in einem Finanzausgleichssystem unterschiedliche aufgaben- und ressourcenbezogene Ziele von Bund, Ländern und Gemeinden aufeinandertreffen, ergeben sich unvermeidlich Zielkonflikte, welche durch entsprechende Kompromisse, Kompensationen und Koordinationsleistungen gelöst werden müssen. Von wesentlicher Bedeutung wird hier sein, alle drei staatlichen Ebenen – daher auch die Gemeinden – in den nicht einfachen Abstimmungsprozess einzubeziehen.

Abbildung 1: Klärungsbedarf im Finanzausgleichs-Reformprozess

Am Beispiel der Pilotprojekte zur Aufgabenorientierung bedeutet dies, dass es einer politischen Prioritätensetzung dahingehend bedarf, ob die bisherige Mittelverteilung auf die einzelnen Gemeinden möglichst unverändert bleiben soll („es darf keine Verlierer geben“) oder ob es zu einer Mittelverschiebung zwischen Gemeindegruppen im Ausmaß der jeweils erbrachten Leistungen kommen darf. Es wurde verabsäumt, dem aufgabenorientierten Finanzausgleich im Bereich der Kinderbetreuung ausreichend konkrete und messbare sachpolitische Ziele (z. B. hinsichtlich Betreuungsqualität und -umfang) zugrunde zu legen. Auch eine Verknüpfung mit bestehenden Wirkungs- oder Nachhaltigkeitszielen (wie etwa die Agenda 2030 der Vereinten Nationen) besteht nicht.

Ein weiteres Beispiel für die mangelnde Zielkonkretisierung im Reformprozess findet sich im Transferbereich. Mit dem Finanzausgleichsgesetz 2017 erfolgte eine Übertragung der Verantwortung für die Länder-Gemeinde-Transferbeziehungen an die Länder. Es konnte jedoch keine Einigung der Finanzausgleichspartner über die Eckpunkte der neuen regionalen Finanzausgleiche erreicht werden. Dies betrifft nicht nur eine Vereinfachung des Ressourcenausgleiches auf der Ebene der Gemeinden und einen motivierenden Lastenausgleich, sondern auch die Mitwirkung der Gemeinden als Hauptbetroffene. Damit hat der Bund seine Verantwortung für die Gesamtarchitektur des aufgabenbezogenen Finanzausgleichs aus der Hand gegeben, was sich als problematisch herausstellen könnte.

Neue Steuerung bedeutet besseres Zusammenarbeiten und institutionelle Innovationen

Verbesserte Steuerung im Bereich des Finanzmanagements sollte an zwei Seiten ansetzen. Zum einen beim Abbau von Hindernissen staatlicher Steuerung, d. h. dem Reduzieren überzogener Verflechtungen bei Trägerschaft und Finanzierung bedeutender Aufgaben, damit auch der Transfers, und beim Verbessern der aktuellen Evidenzen über Versorgungsdefizite im Bereich von Infrastrukturen und Dienstleistungen sowie über einvernehmlich und eindeutig definierte Indikatoren.

Zum anderen geht es darum, über verbesserte Regelungen die Beziehungen zwischen verschiedenen Akteuren und Organisationen weiterzuentwickeln: Dies bedeutet ein Nicht-Berücksichtigen der Befindlichkeiten und Machtspiele innerhalb des politisch-administrativen Systems bei Planung und Entscheidungsfindung. Es gilt vielmehr korrekte und vergleichbare Daten zu verwenden, die Rolle der Vetospieler zu reduzieren, faule Zielkompromisse und ein Vernachlässigen des Gemeinwohls zu vermeiden. Zugleich ist es wichtig, Gemeinden und andere Partner einzubeziehen und Prozesse der Messung der Zielerreichung sowie des Lernens voneinander zu verbessern. Damit wären verschiedene institutionelle Innovationen verbunden, wie die Einführung verpflichtender Koordinations- und Evaluierungsverfahren oder die Einrichtung öffentlicher Kommissionen. Dies bedeutet, die Qualität des Zustandekommens von gemeinsamen Zukunftsstrategien des Staates, von Konzepten zur Weiterentwicklung von Gemeinschaftsaufgaben und ihrer Finanzierung zu bewerten.

Last but not least gilt es, die Beziehungen zwischen den staatlichen Ebenen und den Bürgerinnen und Bürgern hinsichtlich Qualität, Gegenleistung und etwa Partizipation zu adressieren. Dies verlangt ein Mehr an politischer Kultur und die Bereitschaft, sich mit den oben genannten Grundsätzen der Steuerung auch im Interesse von mehr Demokratie auseinanderzusetzen.

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