Es war eine schwere Geburt: Mehr als zwei Jahre haben die EU-Institutionen über den EU-Finanzrahmen 2021 – 2027 verhandelt. Zuletzt kam noch das umfangreiche Konjunkturpaket „Next Generation EU“ dazu, um die coronabedingte schwere Rezession in der EU besser abzufedern. Die nun im Europäischen Rat erreichte Einigung ist historisch. Für eine nachhaltige Entwicklung von Wohlstand und Wohlergehen bleibt sowohl inhaltlich als auch vom Finanzvolumen ein Spielraum nach oben, der vom EU-Parlament nun noch genutzt werden kann.
Der steinige Weg zum nächsten EU-Finanzrahmen
Jean-Claude Juncker, damals noch EU-Kommissionspräsident, präsentierte im Mai 2018 seinen Vorschlag für die EU-Budgets 2021 – 2027 mit einem Volumen von 1.279 Mrd. Euro. Dieser enthielt mehrere neue Ansätze, wie beispielsweise 25% des Gesamt-Budgetvolumens für klimafreundliche Projekte zweckzuwidmen sowie eigene Öko- und Unternehmenssteuern zur Entlastung der nationalen – vor allem von ArbeitnehmerInnen finanzierte – Beiträge. Auf der anderen Seite finden sich darunter jedoch auch Vorschläge, deren Sinn sehr zu hinterfragen ist, wie ein EU-Verteidigungsfonds oder ein Grenzmanagementfonds. Mit dem Europäischen Sozialfonds Plus und einem Globalisierungsfonds stehen auch weiterhin Gelder für die Aus- und Weiterbildung von Beschäftigten und Jugendlichen sowie Unterstützungsprogramme für Arbeitssuchende zur Verfügung. Vom Budgetvolumen bleiben diese beiden Programme jedoch hinter den Möglichkeiten zurück und sind finanziell sogar schlechter ausgestattet als im auslaufenden EU-Finanzrahmen.
Statt einer inhaltlichen Diskussion konzentrierten sich die Auseinandersetzungen in der österreichischen Öffentlichkeit jedoch medientauglich von Anfang an auf den Mittelumfang des EU-Budgets. Die Kommission sah in ihrem Vorschlag ein Volumen von 1,11% des EU-Bruttonationaleinkommens (BNE) vor. Das ist zwar auf den ersten Blick mehr als im Finanzrahmen 2014-2020, der nach den von den „Nettozahlern“ damals durchgesetzten Kürzungen durchschnittlich genau ein Prozent betrug; Korrigiert man jedoch um Großbritannien und zählt den bislang außerbudgetären Entwicklungsfonds dazu, ist es de facto sogar um 0,05% des BNE weniger als zuletzt. Ein Umfang, der von den meisten Mitgliedstaaten begrüßt wurde. Die Ausnahme bildeten mit den Niederlanden, Schweden, Dänemark und Österreich die sogenannten frugalen Vier. Sie forderten mit starrem Blick auf die nationalen Haushalte und Ausblendung neuer und teilweise sehr drängender Herausforderungen eine Kürzung auf maximal 1% des BNE. Ende 2019/Anfang 2020 standen die Zeichen auf eine Annäherung bei 1,07% – in absoluten Zahlen bei rund 1.095 Mrd. Euro über sieben Jahre. Beim EU-Gipfel am 21./22. Februar diesen Jahres gingen die Staats- und Regierungschefs ohne Ergebnis auseinander.
Eine historische Krise, die alles ändert
Mit dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie überschlugen sich die Ereignisse. Nach ersten Maßnahmen wie dem Programm SURE Anfang April kündigte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen am 16. April 2020 in einer historischen Rede im Europäischen Parlament ein anleihenfinanziertes Konjunkturpaket zur Abfederung der Krise an, für das die Kommission Ende Mai einen konkreten Vorschlag im Umfang von 750 Mrd. Euro vorlegte. Gemeinsam mit einem leicht angepassten Vorschlag für den EU-Finanzrahmen beträgt das Volumen rund 1.850 Mrd. Euro.
Die rasche und umfassende Reaktion der Kommission unterscheidet sich klar von jener ab 2008, als lediglich zaghafte Koordinierungsversuche gefolgt von politischen Fehlentscheidungen zu einer Prolongierung der Finanzkrise geführt haben.
Rasche Einigung im Rat, klare Ablehnung im Europäischen Parlament
Die Einigung im Europäischen Rat Mitte Juli gelang nun erstaunlich schnell, auch wenn dazu eine fünftägige Marathonsitzung erforderlich war. 1.074 Mrd. Euro soll demnach das EU-Haushaltsvolumen für die nächsten sieben Jahre insgesamt betragen. Dazu kommen noch 750 Mrd. Euro in Form des Konjunkturpakets, wovon allerdings 360 Mrd. (statt ursprünglich vorgeschlagenen 250 Mrd.) keine Förderungen, sondern Kredite sind.
Die nunmehr rasche Einigung geht jedoch auf Kosten einiger zentraler Zielsetzungen. Das sah auch das Europäische Parlament so und lehnte die Einigung des Rates ab. Das EU-Parlament erhebt folgende Kernforderungen, damit es dem Paket doch noch zustimmen kann:
- Keine Kürzungen gegenüber dem Kommissionsvorschlag
- Die Pläne für neue EU-Eigenmittel müssen verbindlicher und konkreter werden
- EU-Förderungen sollen stärker von der Einhaltung von EU-Grundwerten (Rechtsstaatlichkeit) abhängig gemacht werden.
Der Rat ist nun dabei, seine Position zu adaptieren, nach der Sommerpause wird das EU-Parlament dann erneut über das Paket abstimmen. Im Sinne einer stärkeren Ausrichtung auf strategische Ziele der EU, bleibt zu hoffen, dass beim endgültigen Kompromiss das EU-Budget noch stärker auf die nachhaltige Entwicklung von Wohlstand und Wohlergehen ausgerichtet ist.
EU-Budget auf die nachhaltige Entwicklung von Wohlstand und Wohlergehen fokussieren
Ausgehend von den obersten wirtschaftspolitischen Zielen der EU, muss die kurzfristig Abfederung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen der von COVID-19 ausgelösten Krise prioritär sein. Mit der neuen sogenannte „Aufbau- und Resilienzfazilität“ (RRF) steht nun auch erstmalig ein Instrument zur Verfügung, das diesbezüglich einen substanziellen Beitrag leisten kann. Richtigerweise soll damit gleichzeitig der Green Deal als europäische Antwort auf die Klima-Krise forciert werden.
Angesichts der medialen Berichterstattung über den EU-Gipfel war es eine freudige Überraschung, dass ausgerechnet die RRF als das einzige Instrument, das explizit nationalstaatliche Maßnahmen unterstützt, auch das einzige Element im Rahmen des 750 Mrd Euro fremdfinanzierten Sonderbudgets war, das gegenüber dem Kommissionsvorschlag nun sogar aufgestockt werden soll. Zwar nur minimal bei den Zuschüssen (+2,5 Mrd Euro auf 310 Mrd Euro), dafür massiv in der Kreditkomponente (+110 Mrd Euro auf 360 Mrd Euro) – ein durchaus paradoxes Ergebnis der Verhandlungsstrategie der geizigen Vier.
Die „Aufbau- und Resilienzfazilität“ als wichtigste Neuerung
Prinzipiell ist die EU-Unterstützung der Mitgliedstaaten wichtig, da gerade jene Euro-Mitglieder, die am stärksten von der von der Krise betroffen sind, gleichzeitig die schlechtesten Finanzierungsbedingungen am Kapitalmarkt vorfinden. Ohne EU-Instrumente würde die wirtschaftliche und soziale Erholung dort länger dauern, eine weitere Auseinanderentwicklung der Staaten in ökonomischer, sozialer, ökologischer und politischer Hinsicht wäre die Folge. Was der erzielte Kompromiss für die einzelnen Länder bedeutet, lässt sich momentan nur schätzen, da sich die Auszahlungen nicht nach Mitgliedstaaten, sondern allgemeinen Kriterien (Bevölkerungszahl, Wirtschaftskraft, Arbeitslosigkeit) richten. Grundsätzlich unterstützt werden Maßnahmen „im Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, dem ökologischen und digitalen Wandel, Gesundheit, Wettbewerbsfähigkeit, Resilienz, Produktivität, Bildung und Kompetenzen, Forschung und Innovation, intelligentem, nachhaltigem und integrativem Wachstum, Beschäftigung und Investitionen sowie der Stabilität der Finanzsysteme“.
Die Mitgliedstaaten sollen nun sogenannte „Aufbau- und Resilienzprogramme“ vorlegen anhand derer die EU-Kommission den adäquaten Mitteleinsatz ebenso prüfen soll wie die Umsetzung ihrer Vorgaben bzw. jene des Rates im Rahmen des Europäischen Semesters. Gerade letztere hatten in der Vergangenheit wenig Krisenbezug und zielten zT auf Einschnitte im Sozialstaat ab. Damit erhält die EU-Kommission ein mächtiges Druckmittel, da sie letztlich entscheidet, ob die Milliarden tatsächlich in vereinbarter Höhe fließen. Ähnliches gilt aber auch für die nationalen Regierungen, die mit Verweis auf die Milliarden Reformen zB gegen die Gewerkschaften leichter durchsetzen können. Es hängt also von der konkreten Ausgestaltung ab, wie die RRF letztlich zu beurteilen sein wird.
Allerdings gibt es zwei Schattenseiten des Gipfelbeschlusses zur RRF. Erstens ging die Aufstockung zu Lasten anderer wünschenswerte Neuerungen im Budget. So wurde etwa der Just Transition Fund zur sozialen Abfederung des ökologischen Umbaus, Forschungs- und Gesundheitsausgaben und internationale Hilfen wieder eingedampft. Zweitens wurde das große Problem der RRF – die große Offenheit bei gleichzeitiger großem Entscheidungsspielraum für die EU-Kommission ohne direkte parlamentarische Kontrolle sowie Einbeziehung der Sozialpartner und anderer Player der Zivilgesellschaft – noch vergrößert, weil ausgerechnet das intransparenteste Gremium im wirtschaftspolitischen Steuerungsrahmen der EU, der WFA, Auszahlungen blockieren kann. Statt Ausweitung der öffentlichen und parlamentarischen Kontrolle gibt es damit einen Hebel für nationale Regierungen, weiterhin chauvinistische Spielchen auf Kosten jener zu betreiben, die von den Gemeinschaftsausgaben stärker profitieren. So steigt auch die Gefahr, dass die EU-Kommission – ähnlich wie 2010 unter Berufung auf die Budgetregeln, jedoch gestärkt um das relativ mächtige Instrument der RRF – wieder auf kontraproduktive Kürzungspolitik umschwenkt. Angesichts der starken Fokussierung der EU-Kommission auf den Green Deal als mittel- und langfristiges Leitprojekt, den schlechten Erfahrungen mit der Austeritätspolitik und global wie europäisch stärkerer Aufmerksamkeit für die soziale Frage, erscheint diese Gefahr derzeit noch gering.
Abseits der RRF ist die wohlstandsorientierte Umgestaltung des EU-Budgets mager, es dominiert die Fortschreibung. Die für die soziale, ökonomische und politische Entwicklung so wichtige Aufwärtskonvergenz zwischen den Staaten wird weiterhin über die nur geringfügig adaptierten Strukturfondsmittel gefördert. Umschichtungen zB weg von der schrumpfenden Landwirtschaft hin zur aktiven Arbeitsmarktpolitik zur Abfederung des Strukturwandels erfolgen kaum. Und zur Bekämpfung der Klima-Krise wird auf „grüne“ Kriterien bei bestehenden Budgettöpfen gesetzt.
Zaghafte Reform auf der Einnahmenseite
Auf der Einnahmenseite des EU-Budgets ist der Kommission mit der erstmaligen Finanzierung eines größeren Teils über Anleihen ein großer Schritt gelungen, um das Budget unabhängiger von den Beiträgen der Mitgliedstaaten zu machen, die sich vor allem aus dem allgemeinen Steueraufkommen der Mitgliedstaaten – und damit vor allem der ArbeitnehmerInnen und KonsumentInnen – speisen. Allerdings fehlt der notwendige zweite Schritt, nämlich langfristig neue Einnahmequellen zu erschließen, die die Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben schließt. Folgende Vorschläge hat die Kommission bereits zur Debatte gestellt:
- Eine CO2-Grenzsteuer für CO2-belastete Produkte aus Drittländern (bis zu 14 Mrd. Euro)
- Eine Ausweitung des Emissionshandelssystems, auch auf den int. See- und Luftverkehr ( 10 Mrd. Euro)
- Eine eigene Steuer für Großunternehmen, die vom EU-Binnenmarkt profitieren (10 Mrd. Euro)
- Eine Steuer für Digitalkonzerne (1,3 Mrd. Euro)
Wenngleich die Steuern aus ökologischer und verteilungspolitischer Sicht als ein Schritt vorwärts zu sehen sind, dürfte der Weg bis zur Einführung noch ein weiter sein. Im Ratsbeschluss über den Mehrjährigen Finanzrahmen werden die neuen Steuervorschläge zwar angeführt, sogar eine Finanztransaktionssteuer erwähnt. Gleichzeitig wird im Ratsdokument jedoch auch auf die Einstimmigkeitserfordernis für Beschlüsse im Steuerbereich verwiesen. Und ob alle Mitgliedsländer den neuen Steuern tatsächlich zustimmen, darf angezweifelt werden. Die einzige Steuer, die pünktlich mit dem Start des mehrjährigen Finanzrahmen 2021 eingehoben werden kann, ist die Abgabe auf Plastiktragetaschen, denen alle Mitgliedsländer zugestimmt haben. Das Aufkommen daraus dürfte jedoch nur symbolischen Wert haben.
Eine wichtige Maßnahme, die bislang explizit noch nicht genannt wurde: eine gemeinsame EU-Körperschaftsteuer, die den Steuerwettlauf für Unternehmensabgaben nach unten stoppen und Konzerne stärker am Steueraufkommen beteiligen kann.
Schlussfolgerungen
Der Europäische Rat hat mit seinem Kompromiss den Weg zu einem mittelfristigen Haushaltsrahmen geebnet, der zwar entscheidende Verbesserungen zum bisherigen EU-Budget bringt, aber trotzdem deutlich hinter den Möglichkeiten für eine nachhaltige Entwicklung von Wohlstand und Wohlergehen in der EU bleibt.
Das Europäische Parlament steht jetzt vor der Herausforderung, einerseits rasch den Weg frei zu machen, damit insbesondere die dringend notwendigen zusätzlichen Mittel zur Bekämpfung der größten wirtschaftlichen und sozialen Krise in der Geschichte der EU fließen können. Andererseits gilt es Nachbesserungen bei der parlamentarischen Kontrolle dieser Mittel und bei Programmen etwa für ökologische Investitionen oder aktive Arbeitsmarktpolitik zu erreichen.