Doch ein Ruhmesblatt? Der Bund und die Kinderbetreuung

Die Bundesregierung verbreitete diese Woche große Feierstimmung in Sachen Kinderbetreuung. Gleich drei ihrer Mitglieder, sekundiert von der Niederösterreichischen Landeshauptfrau, verkündeten die Frohbotschaft, dass der Bund seine Zuschüsse im Vergleich zum Vorjahr doch nicht kürzt. Ein Anlass, auf die bisherige Geschichte der Bundesförderungen für Kinderbetreuung zu blicken.

Die aktuelle Bund-Länder-Einigung ist durchaus erfreulich, denn damit wurde immerhin ein Stück weit anerkannt, dass Kinderbetreuung und elementare Bildung zu den wichtigsten Zukunftsthemen überhaupt gehören. Sie sind unverzichtbar für eine fortschrittliche Politik, die Vereinbarkeit von Familie und Beruf für beide Elternteile ermöglicht – und essenziell für die Chancengleichheit der Kinder. Deswegen war es auch eher verwunderlich, dass es so lange gedauert hat, um ein eher unspektakulär anmutendes Ergebnis zu erzielen.

Kinderbetreuung in den Bundesländern: große Unterschiede beim Angebot

Bevor man sich der nicht ganz einfachen Geschichte der Bundesmittel widmet, lohnt sich ein Blick auf die aktuellen Situationen in den Bundesländern. Denn diese unterscheiden sich zum Teil gravierend in der Frage, welche Plätze und Öffnungszeiten angeboten werden. Am Beispiel der Kleinkindbetreuung: Während in Wien 45 Prozent der Kinder unter drei Jahren einen Kinderbildungsplatz haben, sind es in Oberösterreich nur 18 Prozent.

Auch beim Gesamtindex der 0–6-Jährigen hat Wien eine herausragende Stellung. Der Index fasst die Betreuungsquoten und Öffnungszeiten für Kinder unter sechs Jahren in einem Wert zusammen. Hätten alle Kinder unter sechs Jahren einen Platz, der dem VIF-Faktor entspricht (d. h. mit Vollzeitarbeit vereinbar), würde der Wert 100 betragen. Zu den Details der Berechnung des Gesamtindexes siehe https://awblog.at/kinderbetreuung-bundeslaender/.

Hier erreicht Wien mit 66 einen Spitzenwert und hebt damit den Durchschnitt für Österreich deutlich an, denn alle anderen Bundesländer liegen unten dem Gesamtschnitt. Oberösterreich am Ende der Skala erreicht nur einen halb so hohen Wert wie Wien.

Elementarbildung: Wer ist verantwortlich?

Die großen Unterschiede bei den Bundesländern gehen auf die föderale Zuständigkeit für Kinderbetreuung und Elementarbildung zurück: Die Länder sind für die rechtlichen Vorgaben zuständig und legen die Qualitätskriterien fest. Sie zahlen auch Zuschüsse zu den Kosten – je nach Bundesland, Alter der Kinder und Förderzweck unterschiedlich. Die tatsächliche Bereitstellung und der Betrieb der Einrichtungen ist jedoch die Verantwortung der Gemeinden. Diese können dieser Aufgabe selbst nachkommen oder sie an private Träger wie z. B. die Kinderfreunde oder katholische Kindertagesheime auslagern.

Eine eigene Struktur hat Niederösterreich: Es ist das einzige Bundesland, in dem die PädagogInnen nicht von den Gemeinden oder Trägern, sondern vom Land beschäftigt und auch bezahlt werden.

Der Bund ist nur für die Ausbildung der PädagogInnen zuständig und betreibt die entsprechenden „Bundesbildungsanstalten für Elementarpädagogik“ (BAFEB). Zusätzlich gibt das Bildungsministerium das verpflichtende „Modul für das letzte Jahr in elementaren Bildungseinrichtungen“ heraus – also den Lehrplan für das verpflichtende Kindergartenjahr. Darüber hinaus hat der Bund keine wirkliche Kompetenz.

15a-Verträge: wenn Bund und Länder Vereinbarungen treffen

Nachdem der Bund kaum Zuständigkeiten hat, bleibt nur eine „Hilfskrücke“, wenn Einfluss auf die Kinderbildung genommen werden soll. Das sind die sogenannten Artikel-15a-B-VG-Vereinbarungen. Dieser Artikel des Bundesverfassungsgesetzes (B-VG) sieht vor, dass zwischen Bund und Ländern Vereinbarungen über ihren Wirkungsbereich geschlossen werden können. Es gibt unzählige davon in unterschiedlichsten Themenbereichen.

Im Bereich der Kinderbildung sind es konkret drei:

• Vereinbarung über den Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots: für Anschubfinanzierungen, für neue Plätzen und bessere Öffnungszeiten (seit 2008);
• Vereinbarung über die frühe sprachliche Förderung, damit die Kinder ausreichend gut Deutsch lernen, bevor sie in die Volksschule kommen (seit 2008);
• Vereinbarung über die halbtägig kostenlose und verpflichtende frühe Förderung, auch verpflichtendes Kindergartenjahr oder Vorschuljahr genannt (seit 2009).

ÖGB und AK sind massiv für diese Vereinbarungen eingetreten, um ein jahrelanges „Ping-Pong-Spiel“ zu beenden. Denn davor forderte zwar jede Bundesregierung den Ausbau der Kinderbetreuung, die Länder ließen sich davon – auch mangels Handhabe des Bundes – kaum beeindrucken.

Durch die Anschubfinanzierung des Bundes ist eine deutlich höhere Dynamik entstanden, ohne die Länder und Gemeinden aus der Verantwortung zu lassen. Diese müssen schließlich für den laufenden Betrieb sorgen und ihn auch finanzieren.

Ausbau, Sprachförderung, verpflichtendes Kindergartenjahr: drei Fördertöpfe mit zum Teil starken Schwankungen

Die nachfolgende Abbildung gibt einen Überblick über die Höhe der Bundeszuschüsse aus diesen drei Titeln. Dabei gibt es große Unterschiede in Kontinuität und Höhe. So setzte die Bundesförderung für das kostenlose, verpflichtende Kindergartenjahr zwar ein Jahr später als die anderen Zuschüsse ein, dafür ist sie besonders stetig: Seiter wurden jedes Jahr 70 Mio. Euro dafür ausgeschüttet. Besonders erfreulich für die Länder: Dieser Zuschuss muss nicht kofinanziert werden.

Unsteter ging es bei der Sprachförderung zu. Der ursprüngliche Betrag war mit fünf Millionen Euro jährlich relativ niedrig dotiert und wurde 2011 zur Gänze ausgesetzt. Ab 2012 wurde die Sprachförderung für drei weitere Jahre vom Bund mit jährlich fünf Millionen Euro unterstützt – diesmal allerdings mit einer Länder-Kofinanzierung in gleicher Höhe, womit insgesamt doppelt so viel Mittel zur Verfügung standen. Danach besann man sich auf die Wichtigkeit des Themas und stockte auf 20 Mio. Euro jährlich auf, die seit 2015 auch kontinuierlich zur Verfügung gestellt wurden. Mit dem Kindergartenjahr 2018/19 wird der Bundesbeitrag zur Sprachförderung nochmals leicht auf 22 Mio. Euro angehoben. Die Länder müssen elf Millionen Euro zuschießen.

Wie die obige Abbildung zeigt, gab es die größten Schwankungen bei den Mitteln für den Ausbau und die Verbesserung der Öffnungszeiten. Von 2008–2013 zahlte der Bund jedes Jahr – mit Ausnahme 2011 – 15 Mio. Euro. Dann zeigte die kontinuierliche Arbeit der Arbeiterkammer mit Unterstützung der Sozialpartner und Industriellenvereinigung Wirkung. 100 Mio. Euro jährlich waren gefordert worden, immerhin 305 Mio. für vier Jahre wurden es. Wirksam wurde die neue, deutlich aufgestockte Vereinbarung bereits Mitte 2014, als der alte 15a-Vertrag noch im Laufen war. Damit ergab sich eine echte Spitze von 115 Mio. Euro an Bundesmitteln in diesem Jahr für den Ausbau.

Ebenfalls stark schwankend waren die Länderbeiträge, die für die Inanspruchnahme der Bundesmittel erforderlich waren. Die nachfolgende Abbildung gibt eine Übersicht über die absoluten Beiträge von Bund und Ländern seit 2008 über alle drei Vereinbarungen hinweg.

Auswirkung der Bundesmittel: viel erreicht

Betrachtet man die Entwicklung der Betreuungsquoten, so zeigt sich, dass beim Ausbau des institutionellen Kinderbetreuungsangebots viel erreicht wurde. Vor allem bei den unter Dreijährigen gab es einen deutlichen Zuwachs an Plätzen – auch bei jenen, die mit Vollzeit vereinbar sind. Lag die Betreuungsquote in dieser Altersgruppe 2008 noch bei 12 %, waren es 2017 immerhin 26 %. Das EU-Ziel von 33 % liegt für Gesamtösterreich allerdings noch immer ein Stück entfernt.

Positiv entwickelt hat sich auch die Zahl der Vollzeit-Betreuungsplätze in den Kindergärten: Hatten 2008 nur 18 % der 3–5-Jährigen einen Platz, der den Eltern eine Vollzeiterwerbstätigkeit erlaubte, waren es 2017 dann 40 %. Auch bei den 5-Jährigen stieg durch das verpflichtende Kindergartenjahr die Betreuungsquote von 93,8 % (2008) auf 97,9 % (2017; ohne Tageseltern und Vorschule).

Keine wirklichen Ergebnisse gibt es zur frühen sprachlichen Förderung. Hier wurde keine Evaluierung durchgeführt, obwohl in der 15a-Vereinbarung die Überprüfung durch den Österreichischen Integrationsfonds vorgesehen war. Der dafür zuständige Staatssekretär bzw. spätere Minister Kurz hatte nie eine solche veranlasst.

Eine Frage der Prioritäten

Auch wenn es erfreulich ist, dass es zumindest keine Rückschritte im Bereich der Kinderbildung gibt: Die Wichtigkeit, die ihr zustehen müsste, hat sie noch immer bei weitem nicht erreicht. Allein mit den jährlichen Kosten für den Familienbonus von 1,5 Mrd. Euro hätte eine Ausbau- und Qualitätsoffensive sondergleichen finanziert werden können, mit der alle Mängel beseitigt werden könnten. Im Sinne einer fortschrittlichen Politik sollten dem Bildungsbereich ähnlich großzügige Zusatzmittel zur Verfügung gestellt werden.

Darüber hinaus wäre es auch an der Bundesregierung, für ein transparentes und nachhaltiges System der Finanzierung auf Gemeindeebene zu sorgen. Die grundsätzliche Einigung mit den Ländern darüber gab es bereits im Rahmen der letzten Finanzausgleichsverhandlungen. Auch die amtierende Bundesregierung hat sich in ihrem Regierungsprogramm vorgenommen, den sogenannten aufgabenorientierten Finanzausgleich in der Kinderbildung umzusetzen. Bleibt abzuwarten, wann es soweit ist.

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