„Eine Pandemie ist eine soziale Katastrophe mit einigen medizinischen Aspekten.“ Was der deutsche Pathologe und Politiker Rudolph Virchow im 19. Jahrhundert festhielt, findet seit Ausbruch von COVID-19 seine Bestätigung im drastischen Anstieg der Arbeitslosigkeit. In dieser Situation könnte der Staat – ergänzend zu sonstigen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen – nun auch seine Kaufkraft gezielt dazu verwenden, Arbeitsplätze zu schaffen. Enorme Effekte können am Arbeitsmarkt erreicht werden, wenn auch nur Teile des staatlichen Beschaffungsvolumens an beschäftigungspolitische Aspekte geknüpft würden.
Ein simples Gedankenspiel
Vorab ein simples Gedankenspiel: Ein öffentlicher Auftraggeber, beispielsweise die Gemeinde X im Bundesland Y, vergibt einen Auftrag zum Bau einer neuen Volksschule. In der Ausschreibung legt die Gemeinde X fest, dass verpflichtend 30 Prozent der für den Auftrag eingesetzten Arbeitskräfte auf der Baustelle Langzeitarbeitslose sein sollen.
Die Gemeinde X verfolgt in ihrem Beschaffungsvorgang über die Errichtung der Volksschule hinaus somit noch ein sozialpolitisches Ziel: die zeitweilige (Wieder-)Eingliederung einer Personengruppe in den Arbeitsmarkt, die bereits in den Jahren vor der Corona-Krise trotz Konjunkturaufschwungs als „schwer vermittelbar“ galt. Die Vorgehensweise der hier geschilderten Gemeinde X ist – anders als in einigen anderen europäischen Ländern – in Österreich eine Seltenheit.
Dies könnte sich jedoch aufgrund der drastischen Veränderungen auf dem österreichischen Arbeitsmarkt infolge des Ausbruchs von COVID-19 ändern. Angesichts des Umfangs der gesamten öffentlichen Beschaffungen und der gegebenen budgetären Grenzen für direkte arbeitsmarktpolitische Interventionen können öffentliche Vergaben ein zusätzlicher Hebel für beschäftigungspolitische Maßnahmen sein.
Ökonomische Dimension und Möglichkeiten der Steuerung
Laut einer Studie der TU Wien betragen in Österreich die Einkäufe von Gütern, Dienst- und Bauleistungen durch die öffentliche Hand etwa 61,7 Milliarden Euro pro Jahr. Das sind etwa 17,9 Prozent des österreichischen Bruttoinlandsprodukts, die jährlich von staatlichen Stellen an Unternehmen fließen: vom Kugelschreiber bis zur Autobahn – die von der öffentlichen Hand erworbenen Waren und Leistungen kommen aus allen Bereichen der Wirtschaft. Aufgrund dieser Bandbreite und des enormen öffentlichen Beschaffungsvolumens ist der Staat auf dem Markt eine entscheidende Nachfragemacht. Er kann mit seinem Einkaufsverhalten die Angebotsseite wesentlich steuern.
Inwieweit der Staat im Zuge seiner Beschaffungen Ziele verfolgen kann, die über die bloße Anschaffung der benötigten Güter und Leistungen hinausgehen, regeln die EU-Vergaberichtlinien. Diese basieren auf dem Grundsatz des freien und lauteren Wettbewerbs und verfolgen die Intention, einen möglichst sparsamen und effizienten Einsatz öffentlicher Gelder zu gewährleisten. Für den europäischen Gesetzgeber bedeutet der sparsame und effiziente Einsatz von Steuergeldern allerdings nicht, Kaufentscheidungen aus einem ausschließlich betriebswirtschaftlichen Kalkül zu treffen. Im Gegenteil: Das EU-Legislativpaket ermöglicht den EU-Staaten, als Einkäufer im Sinne des Gemeinwohls auch strategisch zu agieren und gesamtgesellschaftliche Folgen in ihren Kaufentscheidungen mit zu berücksichtigen. Öffentliche Beschaffungen, die auch einer makroökonomischen Logik entsprechen, bezeichnet die EU-Kommission als „strategische Beschaffung“.
Hebel für volkswirtschaftliche Aspekte in Österreich kaum genutzt
Sowohl die europäischen Vergaberichtlinien als auch das nationale Bundesvergabegesetz sehen zahlreiche Möglichkeiten vor, öffentliche Beschaffungsprojekte gezielt zur Erreichung von ökologischen und sozialpolitischen Zielen einzusetzen. In Österreich haben in den letzten Jahren die öffentlichen Auftraggeber verstärkt umweltbezogene Aspekte in ihre Kaufentscheidungen einbezogen. Einige Auftraggeber, allen voran die Stadt Wien („ÖkoKaufWien“), zählen europaweit zu den Vorreitern der umweltgerechten Beschaffung. Soziale Aspekte spielen in der öffentlichen Beschaffung in Österreich hingegen nach wie vor nur eine untergeordnete Rolle – Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung sind dabei quasi inexistent.
Unionsweite Rechtssicherheit und Umsetzung in Österreich
Lange Zeit wurde die Verfolgung von beschäftigungspolitischen Zielen über öffentliche Vergaben in einem juristischen Graubereich verortet. Im Jahr 1988 erkannte der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache „Beentjes“ erstmals die Möglichkeit an, bei einer öffentlichen Auftragsvergabe soziale Zwecke zu verfolgen. In diesem konkreten Fall aus den Niederlanden wurde die Vergabe eines Auftrags an die Bedingung geknüpft, dass eine bestimmte Anzahl der für den Auftrag eingesetzten Arbeitskräfte Langzeitarbeitslose sind. Diese Rechtsprechung setzte der EuGH in weiteren Entscheidungen fort, und schließlich wurde diese Zielsetzung in die EU-Vergaberichtlinien 2014 aufgenommen. Die Aufnahme dieser Kriterien war vor allem auch eine Reaktion auf die immer noch spürbaren Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008. Die neuen Vergaberichtlinien sollten stärker als zuvor eine dynamische Wechselwirkung zwischen der Wirtschafts-, Sozial- und Beschäftigungspolitik in den Mitgliedstaaten ermöglichen und zur Erreichung des gesellschaftlichen Fortschritts und der ökonomischen Resilienz in der Union beitragen.
Seit Verabschiedung der Vergaberichtlinien aus 2014 besteht endgültig Rechtssicherheit darüber, dass die staatliche Beschaffungstätigkeit auch aktiv als Instrument der Sozial- und Beschäftigungspolitik eingesetzt werden kann. Diesem Ziel folgend räumt auch das geltende österreichische Bundesvergabegesetz dem öffentlichen Auftraggeber vielfältige Möglichkeiten ein, um seinen Vertragspartnern Bedingungen aufzuerlegen, Arbeitssuchende – insbesondere Langzeitarbeitslose – einzustellen oder bei der Ausführung des Auftrags Schulungsmaßnahmen für erwachsene Arbeitslose oder Lehrlinge durchzuführen. Beschäftigungspolitische Erwägungen können als verpflichtende Kriterien im Vorhinein festgelegt oder in die Angebotsbewertung einbezogen werden. Möglich ist auch, Vergabeverfahren auf einen Kreis von Bietern zu beschränken, deren vorrangiges Ziel die Integration von arbeitssuchenden Personen ist.
Best-Practice-Fälle außerhalb Österreichs
Anders als in Österreich haben vor allem jene europäischen Regionen, die im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 besonders intensiv von (Jugend-)Arbeitslosigkeit betroffen waren, systematisch öffentliche Vergaben dazu verwendet, Arbeitsplätze zu schaffen. In Anbetracht der Höhe der EU-Haushaltsmittel, die in die entsprechenden Regionen flossen, blieb es stets wesentlich, dass sich die soziale Ausrichtung der Vergaben nicht zulasten der Kosteneffizienz auswirkte. Der Preis blieb daher auch weiterhin das entscheidende Kriterium.
Richtungsweisend für Spanien war ein Erlass des Stadtrats von Barcelona im Jahr 2014. Dieser regelt, dass öffentliche Auftraggeber in Barcelona genau definierte Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen nur an solche Wirtschaftsteilnehmer vergeben dürfen, deren Zweck die (Re-)Integration von benachteiligten Personengruppen in den Arbeitsmarkt ist. Die Initiative entfaltete einen bedeutenden Einfluss auf den katalanischen Arbeitsmarkt, da Barcelona als zweitgrößte Stadt Spaniens und elfgrößte Stadt in Europa über ein beträchtliches Beschaffungsvolumen verfügt. Über 50 öffentliche Verwaltungen in Spanien sind mittlerweile dem Beispiel gefolgt und haben ähnliche Vereinbarungen getroffen.
In Italien behalten einige Gemeindeverwaltungen (z. B. Gabicce Mare) die Vergabe von Reinigungsdienstleistungen in Gemeindegebäuden ausschließlich Organisationen vor, deren vorrangiger Zweck in der Arbeitsintegration benachteiligter Personengruppen liegt. Eine verhältnismäßig lange Tradition, öffentliche Beschaffungen im Kampf gegen Jugendarbeitslosigkeit einzusetzen, besteht in Frankreich. Seit 1989 zielt die Aktion „Relais Chantiers“ in Straßburg darauf ab, mithilfe des öffentlichen Auftragswesens die berufliche Eingliederung von arbeitssuchenden Personen und von sozialer Ausgrenzung bedrohten Jugendlichen in der Region zu fördern. Ausgehend von Straßburg setzt sich seitdem zunehmend in weiteren französischen Regionen die Idee des „État exemplaire“ in der Auftragsvergabe durch: Der vorbildlich handelnde Staat agiert als Einkäufer im Sinne des Gemeinwohls und trägt solcherart entscheidend zur Schaffung sozialbewusster Märkte bei. Auch außerhalb Europas nutzen einige Regierungen ihre Kaufkraft dazu, Benachteiligungen am Arbeitsmarkt abzubauen. Christopher McCrudden, Professor an der Queen’s University in Belfast, analysierte in seinem 2007 erschienenen Buch „Buying Social Justice“ viele Beispiele aus den USA, Malaysia, Kanada, Südafrika und anderen Staaten. Seiner Analyse nach sind öffentliche Ausschreibungen ein wirtschaftlich effizientes Mittel, um sozialpolitische Zielsetzungen zu erreichen.
Möglichkeit eines Paradigmenwechsels
In der österreichischen Vergabepraxis herrscht die Vorstellung vor, das Vergaberecht hätte aus Gründen der Effizienz und der Sicherung des Wettbewerbs lediglich den Einkauf zu sichern, nicht jedoch sozialen Gesichtspunkten zu dienen. Infolge der drastischen Auswirkungen der Corona-Krise auf den österreichischen Arbeitsmarkt könnte jedoch ein Paradigmenwechsel erfolgen. Die Idee, explizit über öffentliche Ausschreibungen Beschäftigung zu schaffen, könnte hierzulande erstmals Bedeutung erlangen. Angesichts des Umfangs der öffentlichen Beschaffungen kann davon ausgegangen werden, dass sich bedeutende Steuerungseffekte am Arbeitsmarkt erzielen lassen, wenn auch nur Teile des staatlichen Beschaffungsvolumens an beschäftigungspolitische Aspekte geknüpft werden. Vor dem Hintergrund anderer europäischer Best-Practice-Beispiele würde sich die Erarbeitung eines schrittweisen, regional differenzierten Top-down-Ansatzes empfehlen. Einzelne Städte oder Gemeinden könnten Bauvorhaben oder Dienstleistungen aus Bereichen mit überdurchschnittlich vielen niedrig qualifizierten ArbeitnehmerInnen (z. B. Reinigungsdienstleistungen) unter beschäftigungsfördernden Auflagen vergeben. Insbesondere für Personen, die von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen und sohin von dauerhafter sozialer Ausgrenzung bedroht sind, eröffnen auch zeitlich befristete Beschäftigungsmöglichkeiten im Zuge eines öffentlichen Auftrags neue Chancen auf (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt.
Außer Streit steht, dass die öffentliche Auftragsvergabe nicht dazu geeignet ist, bewährte beschäftigungspolitische Instrumente zu ersetzen. Nichtsdestoweniger könnte die öffentliche Beschaffung aber eine relativ ressourcengünstige Methode darstellen, um etablierte arbeitsmarktpolitische Interventionen zu ergänzen. Die Frage, ob öffentliche Vergaben künftig in Österreich auch als Hebel für die Schaffung von Arbeitsplätzen verwendet werden sollen, ist eine grundlegende politische Frage. Dies umso mehr, als ein Wirtschaftsbereich, der fast 18 Prozent des BIP umfasst, zwangsläufig eine gewaltige politische Bedeutung besitzt.