Die EU-Kommission sucht sich immer wieder neue Wege, um die Liberalisierung in Bereichen der Daseinsvorsorge voranzutreiben. Aktuell ist sie bestrebt, über ein Vertragsverletzungsverfahren wasserrechtliche Bewilligungen für Wasserkraftwerke für den allgemeinen Wettbewerb zu öffnen. Es gibt gute rechtliche Argumente dafür, dass sich die Kommission hier zu weit vorwagt.
Worum geht es?
Die EU-Kommission (GD Binnenmarkt) hat gegen Österreich und sieben weitere EU-Mitgliedstaaten ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Die EU-Kommission ist der Meinung, dass diese Länder bei den wasserrechtlichen Genehmigungen für Wasserkraftwerke gegen EU-Recht verstoßen: gegen die Dienstleistungsrichtlinie, die Konzessionsrichtlinie, die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit (Artikel 49 und 56 AEUV). In Österreich kritisiert sie, dass der Bau und Betrieb von Wasserkraftwerken genehmigt wird, ohne ein transparentes und neutrales Auswahlverfahren bei der Vergabe der notwendigen Wasserrechte durchzuführen.
Hintergrund des Vertragsverletzungsverfahrens ist die Beschwerde eines nicht-österreichischen Energiekonzerns bei der EU-Kommission, der seit geraumer Zeit Interesse hat, die Wasserrechte österreichischer Kraftwerksbetreiber im Zuge der „Wiederverleihung von Wasserrechten“ zu erlangen.
Warum verstößt Österreich nicht gegen EU-Recht?
Die EU-Kommission geht bei ihrer rechtlichen Beurteilung der österreichischen Rechtslage von einem Konzessionssystem aus. Sie übersieht dabei, dass die Vergabe und Wiederverleihung von Wassernutzungsrechten hierzulande gerade keine Konzession ist, sondern laut Wasserrechtsgesetz (WRG) einem verwaltungsrechtlichen Genehmigungsverfahren unterliegt. Dies betrifft die Wasserkraft wie auch alle anderen Genehmigungen, z. B. Wasserentnahme für die Trinkwasserversorgung. Die Konzessions-RL könnte nur dann zur Anwendung kommen, wenn die öffentliche Hand Konzessionen vergibt, um damit Wasserkraftwerke errichten und betreiben zu lassen. Dies ist in Österreich aber nicht der Fall.
Weiters zeigt ein Blick in die Dienstleistungsrichtlinie, dass diese die Erzeugung von Energie nicht umfasst, da dafür die Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie angewendet wird. Zudem hat der EuGH Lieferungen von elektrischer Energie seit jeher den Regeln der Warenverkehrsfreiheit unterstellt, weshalb die Herstellung von Elektrizität keine Dienstleistung ist, sondern eine Ware.
Nach dem österreichischen Wasserrechtsgesetz (WRG) handelt es sich bei Wasserrechten um ein Gemeingut. Die Wassernutzungsrechte werden also nicht vom Staat bereitgestellt, sondern sind allen Interessierten zugänglich. Die Bestimmungen des WRG sind zudem nicht diskriminierend gestaltet: Die Erteilung eines Wasserrechtes in Österreich ist nicht an eine Niederlassung gebunden. Jede/r interessierte ProjektwerberIn kann einen Antrag für den Bau und die wasserrechtliche Bewilligung stellen, wie bereits weiter oben ausgeführt. Daher liegt auch kein Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit vor.
Wie läuft ein wasserrechtliches Genehmigungsverfahren in Österreich ab?
Für die Wasserkraftnutzung in Österreich benötigt der Betreiber eines Wasserkraftwerkes eine wasserrechtliche Bewilligung, die ihm von der Wasserrechtsbehörde befristet – im Schnitt zwischen 20 und 50 Jahren – per Bescheid ausgestellt wird. Es handelt sich dabei um eine verwaltungsrechtliche Genehmigung und nicht um eine Konzession, wie von der Europäischen Kommission angenommen.
Die wasserrechtliche Bewilligung wird bei einem neuen Wasserkraftwerksprojekt wie auch bei der Verlängerung eines bereits bestehenden Wassernutzungsrechtes (= Wiederverleihung) im Zuge eines behördlichen Verfahrens erteilt. Dabei prüft die Behörde, ob das Projekt öffentlichen Interessen entgegensteht, die Interessen Dritter beeinträchtigt und ob die rechtlichen Auflagen erfüllt sind. Wird das Projekt positiv beurteilt, erhält der Projektwerber eine befristete wasserrechtliche Bewilligung.
Für ein neues Wasserkraftprojekt kann jede bzw. jeder einen Projektantrag stellen, egal ob aus Österreich oder einem anderen EU-Mitgliedsstaat. Wasserkraftwerke einer bestimmten Größe werden im Zuge einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) mit entsprechender öffentlicher Beteiligung genehmigt. Um eine sogenannte Wiederverleihung eines Wasserrechtes kann nur der bisher Berechtigte ansuchen. Damit wird sichergestellt, dass ältere Wasserkraftwerke auf den neuesten Stand der Technik angepasst und alle neuen gesetzlichen Bestimmungen erfüllt werden, insbesondere auch die ökologischen Erfordernisse (z. B. aufgrund der Wasserrahmenrichtlinie). Vergleichbar ist dieses Genehmigungsverfahren mit den Verfahrensregelungen in der Industrieemissionsrichtlinie. Auch hier haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Behörde alle Genehmigungsauflagen einer genehmigten Industrieanlage regelmäßig überprüfen und gegebenenfalls an den Stand der Technik anpassen kann.
Es steht jedem frei, ein Wasserkraftwerk und die dazugehörigen Liegenschaften, die mit dem Wasserrecht verbunden sind, zu kaufen. Dabei geht auch die dazugehörige wasserrechtliche Bewilligung an ihn/sie über. Selbst eine Enteignung eines bestehenden Wasserkraftwerkes könnte durch einen interessierten Projektwerber beantragt werden, wenn dies im öffentlichen Interesse ist. Das bloße wirtschaftliche Interesse, selbst ein Wasserkraftwerk zu betreiben, stellt jedenfalls kein Anliegen des öffentlichen Interesses dar, wie die JuristInnen Raschauer und Ortner in ihrem Beitrag für die Zeitschrift „Recht und Umwelt“ feststellen.
Wie sind die Liberalisierungsbestrebungen politisch zu bewerten?
Die EU-Kommission versucht eine weitgehende Liberalisierung in Bereichen der Daseinsvorsorge über die Auslegung der Dienstleistungsrichtlinie zu erreichen. Die Wasserkraftwerke liegen in Österreich mehrheitlich in öffentlicher Hand. Der Verlust von Wassernutzungsrechten für die Erzeugung von Wasserkraft würde zu einem Verlust von Einnahmen für österreichische Unternehmen führen, was mittelfristig wohl auch den Abbau von Arbeitsplätzen bedeuten würde. Zurzeit sind in Österreich rund 6.000 Menschen im Stromsektor beschäftigt. In den kommenden Jahren werden viele Wasserkraftwerke in Österreich um eine Neuverleihung ihres Wasserrechtes ansuchen.
Das bestehende österreichische Genehmigungssystem ist ein wesentlicher Garant für die Erreichung der Energie- und Klimaziele der Europäischen Union. Österreich hat mit rund 74 Prozent (2017) den höchsten Anteil an erneuerbarem Strom, gemessen am Gesamtstromverbrauch, innerhalb der EU-Mitgliedstaaten. Der überwiegende Teil davon entfällt dabei auf die sogenannte „große“ Wasserkraft (über 50 MW Leistung), die – abhängig von der Wasserführung – durchschnittlich zwischen 57 und 65 Prozent beträgt. Wasserkraft wird zudem immer wichtiger, um Versorgungsengpässe und Stromnetzinstabilitäten, die durch die Erzeugung volatiler erneuerbarer Energie (Photovoltaik und Windenergie) entstehen können, abzufedern. Innerhalb der Wasserkraftwerke spielen hier die Pumpspeicherkraftwerke eine wichtige Funktion und sichern somit auch die Stromversorgung.
Fazit
Geht es nach den Vorstellungen der EU-Kommission, so müsste zukünftig bei der Erteilung und Verlängerung von Wassernutzungsrechten für die Stromerzeugung aus Wasserkraft ein offenes und transparentes Auswahlverfahren durchgeführt werden. Dann könnte die Bewilligung der Wassernutzungsrechte an ein anderes EU-Unternehmen als das bisher berechtigte erteilt werden. Dies würde in weiterer Folge die Gefahr der Enteignung von österreichischen Wasserkraftwerken mit sich bringen. Und dieses Ausschreibungsverfahren könnte außerdem auf alle Wassernutzungsarten einschließlich der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung angewendet werden.
Die negativen Folgen der Privatisierung in Bereichen der Daseinsvorsorge werden uns derzeit in Kalifornien vor Augen geführt. Aufgrund der anhaltenden Brände wurde rund drei Millionen Menschen der Strom abgedreht. Dem privaten Energieversorger Pacific Gas & Electric (PG&E) wird vorgeworfen, es verabsäumt zu haben, seine Anlagen zu modernisieren und sicherer zu machen. Daher hat sich Österreich gegen dieses Vertragsverletzungsverfahren mit allen Mitteln zur Wehr zu setzen.
Artikel zum Thema:
Raschauer und Ortner, 2019: Wasserkraftwerke im Binnenmarkt. In: Recht der Umwelt, August 2019, S. 137–143.