Arbeiterkammern – das demokratische Plus

Vor 100 Jahren, am 26.Februar 1920, beschloss die konstituierende Nationalversammlung der jungenösterreichischen Republik das erste AK-Gesetz. Die Arbeiterkammern wurden alsgleichberechtigtes Gegenüber zu den schon Jahrzehnte bestehenden Handelskammernder UnternehmerInnen, den heutigen Wirtschaftskammern, geschaffen. Das hatteviel mit dem Gleichheitsgrundsatz der gerade durch dieses Parlament und einExpertenteam vorbereiteten neuen demokratischen Verfassung zu tun, die auchnoch 1920 in Kraft trat. Es bedeutete: Die Beachtung vonArbeitnehmerInnen-Interessen ist für das Zusammenleben und Zusammenhalten imdemokratischen Staat gleich wichtig wie das Beachten vonUnternehmerInnen-Interessen. Die AK bekam im Lauf der letzten hundert Jahreviele Aufgaben dazu, vor allem hinsichtlich der Serviceleistungen fürArbeitnehmerInnen, aber diese demokratiepolitische Funktion ist unveränderteine zentrale.

Eine revolutionäre Idee

„Schuld“ ist Napoleon. In seiner Regierungszeitentstanden erstmals gesetzlich verankerte Interessenvertretungen derUnternehmerInnen als Vertretung ihrer Interessen gegenüber dem Staat, und mit denSiegen der napoleonischen Armeen verbreitete sich die Idee in ganz Europa. InÖsterreich konnten solche „Handelskammern“ erst mit der Revolution von 1848durchgesetzt werden, während die Forderung der erstenArbeiterInnen-Organisationen nach einer vergleichbaren Interessenvertretung keineChance hatte. Nach der Niederlage der Revolution duldete die neueKaiserdiktatur keine Parlamente, aber die Handelskammern blieben bestehen, wennauch mit stark eingeschränktem Mitspracherecht und der ursprünglich nichtvorgesehenen „Pflichtmitgliedschaft“.

Arbeiterkammern als Ersatz für demokratische Wahlen – nein danke

Nachdem die Länder unter der Herrschaft KaiserFranz Josephs 1867 doch noch eine Verfassung und ein eigenes Parlament erhaltenhatten, diskutierten liberale Politiker und Gruppen der jungen ArbeiterInnenbewegung,welche Möglichkeit es geben könnte, die „Habenichtse“ (also die ArbeiterInnenund Angestellten und die armen Selbstständigen) in das Abgeordnetenhaus dieses„Reichsrats“ einzubeziehen. Denn das Parlament war alles andere alsdemokratisch zusammengesetzt. Es bestand aus „Kurien“ mit festgelegtenMandatszahlen, und ein „Zensuswahlrecht“ sorgte dafür, dass Bürger mit kleinemEinkommen erst gar nicht zur Wahl zugelassen wurden.

1872 forderte der „Verein Volksstimme“ in einemMemorandum an den Reichsrat Arbeiterkammern, die auch die Mandatare in eine neuzu schaffende „Arbeiterkurie“ entsenden sollten. Erfolg hatte diese Eingabeebenso wenig wie ein ähnlicher Antrag des liberalen Abgeordneten August vonPlener 1886. Die seit der Jahreswende 1888/89 als geeinigte„Sozialdemokratische Arbeiterpartei“ (SDAP) agierende sozialdemokratischeArbeiterInnen-Bewegung lehnte alle diese Initiativen ab. Sie wollte keineArbeiterkammern mit Delegierungsrecht für den Reichsrat, sondern demokratischeWahlen und dazu eine gesetzliche Interessenvertretung mit Gewicht. Bei einerZusammenkunft christlicher Sozialpolitiker 1890 wurden Arbeiterkammern wiederumals Teil eines „berufsständischen“ Konzepts angestrebt, also in engerVerschränkung mit der Arbeitgeberseite und nicht als klares Gegenüber zu denHandelskammern.

Für SDAP und die Freien Gewerkschaften, die ihre„Reichsgewerkschaftskommission“ 1893 gründeten, trat die Forderung nach Arbeiterkammernwährend der folgenden zwei Jahrzehnte in den Hintergrund, denn es wurden alleKräfte für ihre Wahlrechtskampagne mobilisiert. 1907 konnte dann ein ersterDurchbruch erzielt werden, im Mai dieses Jahres fanden die ersten weitgehend demokratischenWahlen für Männer statt. Mit dem vorläufigen Abschluss der Wahlrechtskampagnewar der Weg frei, um die Forderung nach Arbeiterkammern wieder gezieltaufzunehmen, aber die innen- und außenpolitische Entwicklung erlaubte höchstenserste Diskussionsansätze.

Der Reichsrat wurde noch vor Beginn des ErstenWeltkriegs vertagt, das kaiserliche Kabinett regierte wieder autoritär. Aber unterdem Druck von Revolutionsangst und angesichts des drohenden Zerfalls derMonarchie wurde 1917 das Parlament wieder einberufen. Noch in diesem Jahrforderten tschechische sozialdemokratische Abgeordnete Arbeiterkammern, und Anfang1918 folgte ein ähnlicher Antrag der deutschen Sozialdemokratie, getragen vonführenden GewerkschafterInnen. Diese Anträge enthielten schon vieleBestimmungen, die in das erste AK-Gesetz übernommen wurden, von weisungsfreierSelbstverwaltung konnte unter den Bedingungen der Monarchie aber noch keineRede sein.

Arbeiterkammern als Demokratieprojekt

Nach dem Zerfall der Monarchie riefen dieverbliebenen Reichsratsabgeordneten im November 1918 den neuen KleinstaatDeutsch-Österreich aus, deklariert als demokratische Republik „der Bürger,Bauern und Arbeiter“. Erstmals wurde mit dem Sozialdemokraten Ferdinand Hanuschals Sozialstaatssekretär ein Gewerkschafter Regierungsmitglied. Die 1919 nuntatsächlich demokratisch gewählte konstituierende Nationalversammlung leistetehervorragende Arbeit. Sie schuf nicht nur die Grundlagen für den modernenSozialstaat, sondern bereitete die republikanische Verfassung vor, die bisheute eine der fortschrittlichsten der Welt geblieben ist.

Ein besonderes Anliegen der Republikgründer war dieAnerkennung der Arbeitnehmerinteressen als gleichberechtigt. Die gesetzlicheGrundlage für Kollektivverträge, die Betriebsräte und die Kammern für Arbeiterund Angestellte wurden in diesem Geist geschaffen. Das erste AK-Gesetz fandbreite Zustimmung, bei der Debatte zur Beschlussfassung am 26. Februar 1920stritt man sich höchstens darum, wer die Urheberschaft für sich beanspruchendurfte.

In der sozialdemokratischen ArbeiterInnenbewegungund unter deren SympathisantInnen galt die Errichtung der Arbeiterkammern als wichtigeMaßnahme zum Ausbau der Demokratie über das Wahlrecht in die Parlamente hinaus.Eine Publikation der Gewerkschaftskommission aus dem Jahr 1924 formuliertediese Überzeugung: „Schon rein äußerlich stellen die … Kammern für Arbeiter undAngestellte das Symbol der aus rechtloser Knechtung und Bevormundung befreitenund zu gleichberechtigten über ihr wirtschaftliches und kulturelles Schicksalmit entscheidenden Bürgern eines freien Staates aufgestiegenen Arbeiterklassedar.“ Diese Einschätzung entsprach dem Grundsatz der Verfassung von 1920, derin ihrem Artikel festgelegt ist und noch heute gilt: „Vorrechte der Geburt, des Geschlechtes, desStandes, der Klasse sind ausgeschlossen.“

Als Voraussetzung für eine unabhängigeInteressenvertretung wurde – parallel zur Demokratisierung der Handelskammern –eine demokratische Selbstverwaltung geschaffen, für deren Organe alle inÖsterreich lebenden ArbeitnehmerInnen das Wahlrecht besitzen, wenn das Gesetzdie „Kammerzugehörigkeit“ zuerkennt, und zwar unabhängig von derStaatsbürgerschaft. Die sogenannte „Pflichtmitgliedschaft“ ist also inWirklichkeit ein Bürgerrecht wie die Bürgerschaft in einer politischenGemeinde. Nur die demokratische Selbstverwaltung in dieser Form, kombiniert miteiner Finanzierung ausschließlich aus Beiträgen der Zugehörigen, garantiert dasumfassende Vertretungsmandat gegenüber dem Staat.

Die ersten Wahlen in die AK-Vollversammlungenfanden 1921/22 statt, die zweiten 1926 – sie sollten die letzten bis 1949 sein.Die sozialdemokratischen Freien Gewerkschaften konnten beide Wahlen in allenBundesländern für sich entscheiden, und es kam immer wieder zu heftigenAuseinandersetzungen zwischen ihren „Kammermitgliedern“, wie die KammerrätInnendamals hießen, und den MandatarInnen der Minderheitsfraktionen, derChristlichsozialen, der Deutschnationalen und der wenigen KommunistInnen. Trotzdemwaren die AK-Vollversammlungen die einzige Plattform in Österreich, wodemokratische Beschlüsse unter Beteiligung aller politischen Richtungen gefasstwerden konnten, als dies sonst nirgends mehr möglich war.

Dies erwies sich besonders hinsichtlich derVollversammlung für Wien und Niederösterreich als wichtig, weil ihr der„Österreichische Arbeiterkammertag“ die Vertretung derArbeitnehmerInnen-Interessen gegenüber der Bundesgesetzgebung und denBundesbehörden übertragen hatte. Es kam immer wieder vor, dass dieKammermitglieder der Minderheitsfraktionen im ArbeitnehmerInnen-Interessekritische Stellungnahmen gegen die Politik der ab 1920 regierenden Mitte-rechts-oder Rechts-rechts-Koalitionen unterstützten. So verhinderte ein überfraktionellerSchulterschluss 1930 noch einmal ein von der Regierung geplantes Streikverbot.Gegen das Zerschlagen der demokratischen AK-Selbstverwaltung leisteten diechristlichen und deutschnationalen Gewerkschaften dagegen keinen Widerstand.

Ende der demokratischen Republik – Ende der demokratischen Arbeiterkammern

Die demokratische Institution Arbeiterkammer warvon dem politischen Rechtsruck nach 1920 massiv betroffen. Am 12. Februar 1931 plantedie Regierung Buresch eine Novelle zum AK-Gesetz, mit der die EisenbahnerInnenund die Postbediensteten die AK-Zugehörigkeit verloren hätten und dasBegutachtungsrecht für Landesgesetze praktisch aufgehoben worden wäre. Der Planwurde nach Protesten vorerst zurückgestellt, dafür setzte die Regierung die1931 fälligen AK-Wahlen aus. Die Funktionsperiode der Vollversammlung wurde biszur Beschlussfassung eines neuen AK-Gesetzes verlängert, ein Vorgang, der sichbis Ende 1933 zweimal wiederholte. Damit stand die Rute im Fenster: entwederZustimmung zu einer verkleinerten und politisch kaltgestellten Arbeiterkammeroder Entzug der Legitimationsbasis für die freigewerkschaftlichen Mehrheiten inden Vollversammlungen.

Im März 1933 schaltete die Regierung Dollfuß dasParlament aus, im Herbst 1933 startete sie die Initiative zur Abschaffung derArbeiterkammern als autonome demokratische Selbstverwaltungseinrichtungen.Gegen Jahresende ging es dann Schlag auf Schlag. Am 21. Dezember wurde perNotverordnung bestimmt, dass die gewählten Vollversammlungen durch von derRegierung eingesetzte „Verwaltungskommissionen“ abgelöst werden sollten,verbunden mit einer „Umfärbung“ zugunsten der Regierungsparteien. Da die FreienGewerkschaften die Reduktion ihrer Mandatszahl nicht akzeptierten, wurden sieganz ausgeschlossen. Zusätzlich zur Gleichschaltung verschärfte die Regierungdie Kontrolle durch staatliche „Aufsichtskommissäre“. Sie hatten das Recht,Sitzungen von sich aus einzuberufen, die Tagesordnung zu bestimmen undEntscheidungen der Verwaltungskommission außer Kraft zu setzen.

Die Demontage der Demokratie ging 1934 weiter, siekonnte auch nicht aufgehalten werden, als dies Teile des sozialdemokratischenSchutzbunds und damit auch viele Mitglieder der Freien Gewerkschaften undetliche AK-Angestellte am 12. Februar 1934 mit der Waffe in der Hand versuchten.Im März 1934 errichtete das Regime nach dem Verbot aller Richtungsgewerkschaftenvia Verordnung des Sozialministers den „Gewerkschaftsbund der österreichischenArbeiter und Angestellten“. Neben dieser auch als „Einheitsgewerkschaft“bezeichneten Staatsgewerkschaft durfte es keine andere ArbeitnehmerInnen-Vertretunggeben. Die „neuen Arbeiterkammern“ verloren den letzten Rest ihrerEigenständigkeit, sie wurden der „Einheitsgewerkschaft“ unterstellt undfungierten als deren Geschäftsstellen.

Liquidation von Staatsgewerkschaft und Arbeiterkammern durch den Nationalsozialismus

Mit der Machtübernahme durch Hitler-Deutschland 1938beauftragte man österreichische Vertrauensleute des neuen Regimes damit, denStaatsgewerkschaftsbund plus „neue Arbeiterkammern“ zu liquidieren, nicht ohnesich vorher ihre Ressourcen zu sichern. Es ging darum, dernationalsozialistischen „Deutschen Arbeitsfront“ das Vermögen derStändestaat-Institutionen zuzuschanzen, das diese wiederum aus den zerstörtendemokratischen Einrichtungen kassiert hatten. Auch das Vermögen derHandelskammern, deren Integration in das System der österreichischen Diktaturunter Wahrung der Unternehmerinteressen möglichst schonend vollzogen wordenwar, wurde zum Teil der DAF einverleibt, deren riesiges Freizeit- undKulturprojekt „Kraft durch Freude“ Unsummen verschlang.

Die Arbeiterkammern und der Wiederaufbau von Demokratie und Gewerkschaft in der Zweiten Republik

Arbeiterkammern mit autonomer Selbstverwaltungzählten 1945 zu den ersten Institutionen der österreichischen Demokratie, diewiedererstanden. Am 20. Juli 1945 verabschiedete die provisorischeStaatsregierung auf Initiative des neugegründeten überparteilichenÖsterreichischen Gewerkschaftsbunds das Gesetz zur Wiedererrichtung derArbeiterkammern. Es galt allerdings am Anfang nur in der sowjetischenBesatzungszone in Ostösterreich und konnte deshalb zunächst nur als Grundlagefür die Konstituierung der Vollversammlung der Arbeiterkammer für Wien,Niederösterreich und das Burgenland am 25. August 1945 im Wiener Konzerthausdienen. Trotzdem traten auch in etlichen anderen Bundesländern unter Berufungauf das AK-Gesetz von 1920 provisorische Vollversammlungen zusammen, auch wennsich der Alliierte Rat mit der Anerkennung des neuen AK-Gesetzes bis zum 31.Dezember 1945 Zeit ließ. Erst jetzt stimmten auch die drei Westmächte zu,nachdem die Nationalratswahl im November 1945 die antikommunistischeGrundstimmung der Mehrheit der Bevölkerung bewiesen hatte.

Das Vorhandensein einer anerkannten unabhängigenund überparteilichen Gewerkschaftsorganisation war die entscheidendeVoraussetzung für die Konstituierung der ersten AK-Vollversammlungen, die bisJuli 1946 in allen Bundesländern vollzogen war. Denn die Kammermitglieder (wiedie Mandatare in der Vollversammlung vorerst weiter hießen), wurden zunächstvom Sozialminister auf Vorschlag des ÖGB bestellt. Die ersten AK-Wahlen derZweiten Republik fanden 1949 im Jahr nach dem ersten ÖGB-Bundeskongress statt. Dadie wahlwerbenden Gruppen bei den AK-Wahlen zum größten Teil mit denverschiedenen politischen Richtungen im ÖGB identisch waren und sind, bildetendie grundlegenden Organisationsbeschlüsse des Kongresses eine entscheidendeVoraussetzung für demokratiepolitisch unbedenkliche Wahlentscheidungen bei derAK-Selbstverwaltung.

Beitrag zum demokratischen Sozialstaat und seiner Verteidigung

Der Gewerkschafter und Sozial-Staatssekretär FerdinandHanusch umriss 1920 die Aufgaben der AK als Teil des demokratischen Systemsauch für das dritte Jahrtausend noch gültig: „(Sie werden) zusammenfassend allewirtschaftlichen Forderungen der Arbeiter und Angestellten als produzierendeund konsumierende Bürger im Staate zu verfechten haben.“ Der Verfassungsjurist KarlKorinek erläuterte mehr als 70 Jahre später die Funktion der Kammern inSelbstverwaltung nicht viel anders. Sie hätten die Aufgabe, „die möglicherweisewiderstreitenden Interessen ihrer Mitglieder im internen Bereich aufeinanderabzustimmen und nach außen hin in allen Angelegenheiten eine gemeinsameStellungnahme zu beziehen“.

Auf dieser Grundlage leisteten die gewähltenMitglieder der AK-Selbstverwaltungen, die die interessenpolitischenGrundsatzentscheidungen beschließen und tragen, und die AK-ExpertInnen mitihrem fachlichen Wissen und ihrer politischen Verhandlungserfahrung einenBeitrag zur Ausformung der Zweiten Republik als demokratischer Sozialstaat,dessen Umfang wohl erst in Zukunft erkennbar sein wird. Und sie leistetendiesen Beitrag, das ist eine entscheidende Tatsache, unabhängig davon, wie sichdie Regierung zusammensetzte und wie das Kräfteverhältnis im Nationalrataussah.

Über Jahrzehnte standen die Arbeiterkammern auchöffentlich kaum zur Diskussion, wenn man von den AK-Wahl-Zeiten absieht, aberdas änderte sich in den 1980er-Jahren im beginnenden Zeitalter desNeoliberalismus, als die Marktfreiheit den Sozialstaat als Mainstream-Ideologiezu ersetzen begann. Die Forderung nach dem Abschaffen der„Zwangsmitgliedschaft“ bei den großen Kammern wurde erstmals 1987 durch dieFreiheitliche Partei zum politischen Thema. Seriöse verfassungsrechtlicheGutachten belegten allerdings, dass es in Österreich Kammern ohne„Pflichtmitgliedschaft“ nicht geben kann. Unter Berücksichtigung dieserGutachten führten alle Kammern 1995 in Eigenregie Mitgliederbefragungen durch. Ander AK-Befragung beteiligten sich mehr als zwei Drittel der Zugehörigen, unddie Zustimmung lag über 90 Prozent. AK-Präsidentin Lore Hostasch konntefeststellen: „Ich sehe in diesem Ergebnis die Chance, gemeinsam mit denGewerkschaften eine starke Arbeitnehmerpolitik zu betreiben.“ DiesesVersprechen löste die AK gegenüber der SPÖ/ÖVP-Koalition ebenso ein wiegegenüber der folgenden ÖVP/FPÖ-Koalition, als sie sich mit den Gewerkschaftenkonsequent gegen den Abbau des Sozialstaats wehrte.

Selbstverwaltung als demokratisches Recht

Als Druckmittel gegen die AK wurde nach 2000 die Kürzung der AK-Mittel durch Parlamentsbeschluss immer wieder in den Raum gestellt. Andererseits sind die Kammern ab 2008 als Institutionen der „nichtterritorialen Selbstverwaltung“ in der Verfassung verankert – analog zur „territorialen Selbstverwaltung“ der Gemeinden, die auch eine der Innovationen zu Beginn der Ersten Republik ist. Es handelt sich dabei um die Anerkennung einer demokratischen Legitimation. Es geht darum, wie sich die österreichische Demokratie weiterentwickelt, ob sie weiter bereit ist, auch die Interessen der ArbeitnehmerInnen als gleichberechtigten Teil der Politik zu akzeptieren. Das Kammersystem, wie es in Österreich besteht, setzt, so der Verfassungsexperte Karl Korinek, die „gemeinsame Überzeugung“ voraus, dass es „nicht ein Volksinteresse, sondern unterschiedliche Interessen in der Gesellschaft gibt, auch wenn das von bestimmten politischen Ideologien her nur schwer verständlich sein mag.“

Chronikzur AK-Geschichte von 1920 bis zur Wiedererrichtung in der Zweiten Republik