Budget 2017: Prioritätenwechsel vom Sparen zum Investieren

Das Bundesfinanzgesetz (BFG) 2017 beinhaltet – entgegen den in der Budgetrede geäußerten Zielen des Bundesministers für Finanzen – teils deutliche Mehrausgaben für den Arbeitsmarkt, für zusätzliches Personal und öffentlich induzierte Investitionen. Zusammen mit Steuer- und Beitragssenkungen ist damit die Budgetpolitik in den Jahren 2016 und 2017 leicht expansiv ausgerichtet, wie unsere aktuelle Budgetanalyse zeigt. Das ist angesichts der Unterauslastung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt gesamtwirtschaftlich sinnvoll und spiegelt den politischen Stellenwert für die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wider. Diese stärker investive Ausrichtung bedeutet auch eine vorsichtige Abkehr von der Konsolidierungspolitik, die – unter dem Eindruck der restriktiven EU-Vorgaben – bis 2015 Priorität gegenüber der Beschäftigungspolitik hatte.

Der Budgetbericht sieht für 2017 ein gesamtstaatliches Budgetdefizit von 1,2 % des BIP vor. Nach Bereinigung um Konjunktur- und Einmaleffekte und die Zusatzausgaben für Flüchtlinge ergibt sich ein strukturelles Defizit von 0,5 % des BIP, das konform mit den europäischen Fiskalregeln ist. Die Erreichbarkeit der Defizitziele ist mit wirtschaftlichen und politischen Unsicherheiten verbunden. Sieht man von den bereits nach Vorlage des Budgets angekündigten weiteren Maßnahmen ab, die das Defizit steigern würden, dürften sich auf Bundesebene positive und negative Risiken die Waage halten. Die Annahme eines ausgeglichenen Saldos von Ländern und Gemeinden erscheint hingegen zu optimistisch. Eine allfällige Überschreitung der Fiskalregeln sollte zu einer Diskussion über eine sinnvoller Reformen der Regeln genutzt werden, nicht zum Schnüren neuer, wirtschaftlich kontraproduktiver Kürzungspakete, die die Arbeitslosigkeit weiter erhöhen würden. Eine goldene Investitionsregel wäre ein erster wichtiger Schritt.

In die Zukunft investieren – Arbeitslosigkeit um 100.000 senken

Die Zahl der Arbeitslosen (inklusive SchulungsteilnehmerInnen) ist seit Beginn der Finanzkrise im Jahr 2008 um fast 170.000 gestiegen. Ihre markante Verringerung sollte das prioritäre Ziel der Wirtschaftspolitik sein. Die AK hat Maßnahmen vorgeschlagen, mit Hilfe derer die Zahl der Arbeitslosen bis 2020 um 100.000 reduziert werden könnte. Eine nachhaltige Trendwende auf dem Arbeitsmarkt kann jedoch nur mit vereinten Anstrengungen der gesamten Wirtschafts- und Sozialpolitik gelingen. Der Budgetpolitik kommt dabei im Sinn einer gesamtwirtschaftlichen Ausrichtung besondere Bedeutung zu. Erfolgversprechend ist eine Kombination aus konkreten beschäftigungsfördernden und angebotssenkenden Maßnahmen:

• Sinnvolle öffentliche Investitionen müssen ausgeweitet werden: Der Bedarf an einer Verbesserung beim öffentlichen Verkehr, im sozialen Wohnbau, bei Energienetzen oder für die Erreichung der Klimaziele ist in ganz Europa hoch. Das gilt in besonderem Maß für die rasch an Bevölkerung zunehmenden Ballungszentren wie z.B. Wien; aber auch für die wirtschaftlich zurückbleibenden Regionen Europas, in denen die Abwanderungstendenzen stark sind. Hoher Bedarf und niedrige Finanzierungskosten zeigen, dass jetzt der beste Investitionszeitpunkt ist, doch behindern die engen EU-Fiskalregeln das ökonomisch Vernünftige. Deshalb fordert die AK die Einführung einer goldenen Investitionsregel.
• Das Bildungs- und Qualifizierungssystem braucht mehr effizient eingesetzte öffentliche Mittel: Unter dem gesamtwirtschaftlich zu geringen Beschäftigungsvolumen leiden vor allem die nicht ausreichend Qualifizierten, unter denen die Arbeitslosigkeit dramatisch steigt. Zu Recht werden die Budgetmittel für aktive Arbeitsmarktpolitik deutlich ausgeweitet. Dies muss nun etwa bei der Wiedereinführung des Fachkräftestipendiums verstetigt und ausgebaut werden. Auch wenn im Bildungssystem noch Effizienzpotenziale (wie z.B. die Novellierung der Landeslehrer-Controllingverordnung, bedarfsorientierte Vergabe der Teamteaching Stunden in den NMS) bestehen und gehoben werden sollten, bleiben die zusätzlich zur Verfügung gestellten Mittel für neue Schwerpunkte (Brennpunktschulen, Ganztagsschulen, Integrationsmaßnahmen) jedenfalls zu gering – insbesondere in den Schulen mit dem größten Bedarf.
• Eine innovative Politik der Arbeitszeitverkürzung leistet einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der Lebensqualität und schafft auch zusätzliche Beschäftigung: Sie muss bei der egalitäreren Verteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit zwischen den Geschlechtern und der Verringerung der hohen Zahl an Überstunden ansetzen sowie die Ausweitung des gesetzlichen Urlaubsanspruchs, den Ausbau temporärer Bildungskarenzen und die Unterstützung für die Ausweitung der innovativen Arbeitszeitpolitik in Kollektivverträgen (Freizeitoption) umfassen, gerade auch im öffentlichen Dienst.

Diese Weichenstellungen sind sozial und wirtschaftlich notwendig, aber auch budgetär leistbar. Investitionen in Beschäftigung und Bildung schlagen sich gesamtwirtschaftlich nieder, sodass sie sich durch die so generierten zusätzlichen Steuereinnahmen zum Teil selbst finanzieren.

Zudem bestehen im Staatshaushalt nach wie vor Möglichkeiten zur Umschichtung und Effizienzsteigerung. Auf der Ausgabenseite liegen Potenziale im Bereich des Föderalismus, aber auch in fast allen Untergliederungen des Bundeshaushalts, nicht zuletzt in den aktuell großzügig ausgeweiteten Ausgaben für Polizei (z.B. Anschaffung gepanzerter Fahrzeuge) und Militär (z.B. Mehrausgaben für Luftraumüberwachung), in denen Zusatzmittel weniger sinnvoll und effizient verbraucht werden als etwa bei Bildung, Integration oder Pflege. Die Zinsausgaben des Staates beinhalten dank der Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank auch für die kommenden Jahre erhebliches Einsparungsvolumen. Die Horrorszenarien bei den Bundeszuschüssen zu den Pensionen bewahrheiten sich nicht. Gerade hier zeigt sich, wie stark der Staatshaushalt von höherer Beschäftigung und höheren Arbeitseinkommen profitiert und wie deutlich sich langfristig geplante Reformmaßnahmen wie die Anhebung des effektiven Pensionsantrittsalters bezahlt machen. Auf der Einnahmenseite birgt die weitere Forcierung der Bekämpfung des nationalen und internationalen Steuerbetruges und die Ausweitung der Besteuerung von Vermögensbeständen und -übertragungen Potenzial, das sowohl eine deutliche Abgabenentlastung für die Arbeitseinkommen als auch positive Budgetwirkungen ermöglicht.

Höhere Investitionen

Der vorsichtige Prioritätenwechsel vom Sparen zum Investieren, der sich in der heimischen Wirtschaftspolitik abzeichnet, sollte auch auf EU-Ebene vertreten und propagiert werden. Die Austeritätspolitik zum falschen Zeitpunkt und mit den falschen Maßnahmen ist insbesondere in den Krisenländern gescheitert. Sie hat das Millionenheer an Arbeitslosen deutlich vergrößert. Die Bundesregierung muss vom eigenen Beispiel ausgehend, auf eine EU-weit koordinierte Ausweitung der Investitionen in die öffentliche Infrastruktur drängen, die die Lebens- und Wirtschaftsbasis verbessert und für zusätzliche Beschäftigung sorgt. Dies wäre auch in unmittelbarem wirtschaftlichen und budgetären Interesse Österreichs: Eine konjunkturelle Erholung bei den europäischen Handelspartnern und eine Dämpfung des Auswanderungsdrucks in wichtigen Migrationsländern würde sich im Budget und auf dem Arbeitsmarkt positiv niederschlagen.

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Finanzielle Lücke im Bildungsressort

Das derzeitige Bildungsbudget wird kaum ausreichen, um das österreichische Schulwesen gerechter und moderner zu gestalten. Das Bildungsressort weist nach wie vor eine strukturelle Unterdotierung auf. Dadurch müssen jeweils Nachtragshaushalte verhandelt werden und es kommt zu Planungsunsicherheiten. Für das Jahr 2016 wurden 525 Mio. Euro per Nachtragshaushalt zugeschossen.

Für 2017 wurden die Ausgaben gegenüber dem Bundesfinanzrahmenentwurf aus dem Frühjahr um rund 285 Mio. Euro erhöht. Diese Summe wird nicht ausreichen um die finanzielle Lücke vollständig zu schließen – die endgültige Bedeckung wurde jedoch auf den Februar 2017 verschoben. Wichtig wäre, dass neben dem weiteren Ausbau von ganztägigen Schulen zur Erhöhung der Ausbildungsqualität und stärkeren Durchlässigkeit mittelfristig auch eine bedarfsorientierte Mittelzuteilung an Schulen über einen Chancenindex erfolgt.

Budget bringt mehr Beschäftigung

Im Personalplan spiegeln sich die Personalaufstockungen zur Bewältigung der Herausforderungen durch Migration, Integration und im Bildungsbereich mit einem Plus von 1.258 Stellen gegenüber dem BVA 2016 wider. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht ist die Ausweitung der Planstellen aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit sehr zu begrüßen, wenngleich eine stärkere Fokussierung auf Bildung, Steuerbetrugsbekämpfung und den Ausbau sozialer Dienstleistungen wünschenswert gewesen wäre. Spielraum wäre im Personalplan noch für 280 zusätzliche Planstellen.

Mit der Personalausweitung, den Zusatzausgaben in der Arbeitsmarktpolitik und einem Teil der Ausweitung der öffentlich induzierten Investitionen wird das Budget 2017 den Arbeitsmarkt positiv beeinflussen. Allerdings wären noch mehr Anstrengungen notwendig, um einen dauerhaften Rückgang der Arbeitslosigkeit zu erreichen.

Budget & Verteilung

Ähnliches gilt für die verteilungspolitische Beurteilung. Der öffentliche Sektor weist in Österreich vor allem über die Wirksamkeit der sozialen Dienstleistungen und Transfers positive Verteilungswirkungen auf. Die expansiven Maßnahmen im Budget 2017, vor allem jene auf dem Arbeitsmarkt, kommen zu einem erheblichen Teil den unteren Einkommensgruppen und den Jungen zugute. Verteilungspolitisch steht das Budget unter dem Eindruck der markanten Entlastung der Arbeitseinkommen im Zuge der Steuerreform 2016. Der zunehmenden Ungleichheit in der Verteilung der Primäreinkommen kann von Seiten der Budgetpolitik vor allem mit weiteren Verbesserungen bei sozialen Dienstleistungen, besonders in den Bereichen Bildung und Pflege, und einer aktiven Beschäftigungspolitik begegnet werden. Dies wäre auch unter Aspekten der Verteilung zwischen den Geschlechtern wünschenswert.

Das Gender Budgeting spielt derzeit im Budgetprozess eine untergeordnete Rolle. Für eine Aufwertung sollten weitere Maßnahmen, wie etwa geschlechterspezifische Analysen bei größeren Reformvorhaben vorab durchgeführt und bereits gesetzte Maßnahmen evaluiert werden.

Dieser Beitrag ist angelehnt an die Kurzfassung der soeben veröffentlichten AK-Budgetanalyse 2017.