Warum die EU jetzt vor einer ungewissen Zukunft steht

21. Oktober 2020

Ein Ende der durch das SARS-CoV-2-Virus ausgelösten Pandemie in der Europäischen Union und großen Teilen der übrigen Welt ist nicht absehbar. Vielerorts regiert der „Not-Pragmatismus“. Kann dieser Krisenschock zu einem Momentum für ein solidarisches Europa führen?

Die gegenwärtigen wirtschaftlichen und sozialen Einbrüche sowie die drohenden Demokratieschäden sind enorm. Dabei traf die Pandemie auf einen globalen Kapitalismus, der sich ohnehin in einer historisch außergewöhnlichen Transformationsperiode befindet. In dieser prallen strukturelle Umbrüche historischen Ausmaßes aufeinander. Jeder für sich genommen kann als Jahrhundertherausforderung bezeichnet werden. Die schubweise und in den Regionen der Weltwirtschaft sehr ungleich voranschreitende Transnationalisierung, die Arbeit und Gesellschaft immer tiefer durchdringende Digitalisierung und die zur Vermeidung des Klimakollapses unverzichtbare Dekarbonisierung (nicht nur, aber vor allem) der industriellen Wertschöpfung mögen als Stichworte genügen. Diese Epochenthemen sind angesichts der Dimension der Corona-Krise aus den medialen Schlagzeilen verschwunden. Doch sie werden sich nach der Bewältigung der akuten Gefahren mit neuer Wucht zurückmelden.

Überlebt der neoliberale Integrationspfad?

Angesichts des Aufeinanderprallens von akuter Corona-Krise und strukturellen Transformationskrisen spricht gerade aus einer wissenschaftlich informierten und gewerkschaftlich orientierten Perspektive vieles dafür, eine krisenpolitische Engführung zu vermeiden. Maßnahmen zur Überwindung der ökonomischen Rezession und zum Schutz vor Arbeitslosigkeit, Einkommensverlusten und sozialer Deprivation müssen in einen inklusiven und radikalen Reformismus integriert werden. Dieser muss Antworten auf beide Problemkomplexe zugleich finden: auf die akuten Corona-Risiken und die ökonomischen, sozialen sowie ökologischen Transformationsprobleme des Gegenwartskapitalismus.

Aus einer solchen Perspektive ist die gegenwärtige Krisenpolitik in der EU durchaus ambivalent zu bewerten. Die Regierungen in den EU-Mitgliedstaaten sowie die EU-Kommission griffen partiell zu Maßnahmen, die zuvor in den Institutionen und Diskursarenen der EU als hoffnungslos marginalisiert gegolten hatten. Das gilt etwa für das „SURE“-Programm zur kreditfinanzierten Unterstützung beschäftigungssichernder Maßnahmen wie Kurzarbeit; die gesonderte Kreditvergabe der Europäischen Investitionsbank von zusätzlich 200 Milliarden an Unternehmen; eine neue Kreditlinie des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die in Not geratenen Mitgliedstaaten Kredite mit einer durchschnittlichen Laufzeit von 10 Jahren zu günstigen Konditionen und im Volumen von bis zu 2 Prozent des nationalen BIP (in Rahmen des „Pandemic Crisis Support“) ermöglicht. Zusätzlich beschlossen die Staats- und Regierungschefs im Juli 2020 eine deutliche Erweiterung des EU-Haushalts im Rahmen eines mehrjährigen Finanzrahmens (2021–2027) im Volumen von rund 1,1 Mrd. Euro sowie einen Recovery Plan „Next Generation EU“ als neues Aufbauinstrument mit einem Finanzvolumen von 750 Mrd. Euro zur Stärkung des EU-Haushalts von 2021 bis 2023 mit neuen, an den Finanzmärkten aufgenommenen Mitteln.

Diesen durchaus zielführenden Maßnahmen stehen eklatante Defizite gegenüber. Auch wenn die Mobilisierung dieser erstaunlichen Finanzvolumina durch eine EU-Politik erfolgt, die nach Jahrzehnten Austeritäts- und Marktfixierung den EU-Haushalt als „Triebfeder des Wiederaufbaus und Garant der Stabilität“ neu entdeckt, bündeln sich die Einzelmaßnahmen nicht zu einem Reformprojekt, das die Europäische Integration auf einen neuen Pfad jenseits von Austerität und deregulierenden Strukturreformen bringen könnte. Die Einbindung der Krisennotmaßnahmen in die bekannten fiskal- und wettbewerbspolitischen Vorgaben lässt durchaus den Schluss zu, dass die Politik der EU-Kommission keineswegs mit dem neoliberalen Integrationspfad bricht, sondern eher sein Überleben in Krisenzeiten sichern soll. Offensichtlich hat auch die Corona-Pandemie das Kräfteverhältnis zwischen den politischen Lagern in der EU nicht hinreichend verändert. Die Akteure, die mit ihren Machtressourcen für die Absicherung des – gegebenenfalls pragmatisch modifizierten – neoliberalen Integrationspfades sorgen, zeigen auch in der aktuellen Krise ihre Beharrungskräfte. Ihnen gegenüber bleiben jene, die dem die Perspektive eines „New Green Deals“ und einer Demokratisierung des EU-Institutionen-Settings entgegensetzen, politisch subaltern. Das nach der Großen Finanzmarktkrise nach 2008 zu konstatierende „befremdliche Überleben des Neoliberalismus“ könnte sich nach der Corona-Pandemie wiederholen.

Krisenpolitik als Klassenpolitik

Wenn die Krisenpolitik der EU und mancher Mitgliedstaaten als Not-Pragmatismus ohne Pfadwechsel zu interpretieren ist, muss eine Politik für eine sozial-ökologische Transformation weit darüber hinausgehen.

Drei Orientierungen sind dabei unverzichtbar:

● Dem Primat der Exekutive in der Hochphase der Krise muss möglichst bald ihre Zivilisierung und Re-Demokratisierung folgen. Durchgreifendes Krisenmanagement gegen Infektionsrisiken und den ökonomischen Niedergang mag in politischen Schockkrisen als Gebot der Stunde seine Berechtigung haben. Doch schnell sollte die freie Hand der Exekutive enden. Weichenstellungen für die Zukunft müssen Gegenstand gesellschaftlicher Debatten und legitimierter Entscheidungen sein. Nur so können dauerhafte Schäden an Demokratie und Rechtsstaat vermieden werden.

● Die Demokratisierung gesellschaftlicher Diskurse über eine problemadäquate Krisenpolitik ist auch eine Voraussetzung für die Überwindung der romantischen Sehnsucht nach den Vorkrisenzuständen, die allenthalben als Leitbild der Konsolidierungspolitik präsent ist. Offenbar verklärt der Blick aus dem Auge des Krisen-Orkans die Vergangenheit. Der europäische wie der nationale Vorkrisenkapitalismus taugen nicht als konkrete Utopie für fortschrittliche Politik. Eine Rückkehr zu diesem wäre die Rückkehr zu sozialer Ungleichheit, Rechtspopulismus und einer sich zuspitzenden Klimakrise.

● Soll diese rückwärtsweisende Weichenstellung vermieden werden, erfordert dies die Überwindung des krisenpolitischen Nationalismus und die Hinwendung zu einer europäischen (sowie globalen) Krisenpolitik. Diese Anforderungen treffen auf ein Europa, das seit Jahrzehnten unter einer „neoliberalen Deformation“ leidet. Diese radikalisierte sich im Zuge der politischen Antwort auf die Finanzkrise 2008ff. im Rahmen eines autoritären Krisenregimes noch einmal. Da fiskalische Austerität und deregulierende Strukturreformen fest in den institutionellen Settings und den dominanten polit-ökonomischen Prozessen (wie etwa dem „Europäischen Semester“) fixiert sind, dürfte ihre Überwindung ohne weitreichende institutionelle Reformen kaum zu realisieren sein.

Doch Krisenpolitik im Kapitalismus ist zunächst auch Klassenpolitik. Entsprechend wies die soziale Verteilung der mobilisierten Ressourcen eine verteilungs- und klassenpolitische Schlagseite auf. Der größte Teil der EU-Krisenmilliarden fließt bisher jedenfalls der Wirtschaft zu, ohne diese auf Beschäftigungszusagen zu verpflichten. Vor allem Großkonzerne profitierten. Hohe Einkommen und große Vermögen wurden bisher nicht zur Finanzierung herangezogen. Die Verschuldung der öffentlichen Hand scheint einen verteilungspolitisch neutralen Weg der Krisenhilfe zu markieren. Doch spätestens bei der Aufstellung von Tilgungs- und Refinanzierungsplänen wird seine verteilungspolitische Brisanz sichtbar werden. Die Defizit- und Schuldenkriterien des europäischen Wirtschafts- und Stabilitätspakts gelten weiter. Heftige Konflikte um den Abbau der Schuldenberge sind daher absehbar. Die soziale Schieflage der Krisenpolitik könnte vor der zu befürchtenden Schlagseite der kommenden Konsolidierungspolitik verblassen.

Not-Pragmatismus ohne Pfadwechselperspektive

Dennoch: Die ordnungspolitische Ausrichtung und Dimension der Krisenpakete waren mehr als erstaunlich. Auch wenn aus dem neoklassisch-wirtschaftsliberalen Spektrum früh vor einem „Neodirigismus“ gewarnt wurde, der Krisensturm blies hegemoniale Erzählungen wie die von der „Schwarzen Null“ einfach hinweg. Erneut bestätigte sich ein Faktum, das bereits bei den Reaktionen auf die Finanzmarktkrise der Jahre 2008ff. zu beobachten war. Ab einer gewissen Krisentiefe greift ein Not-Pragmatismus um sich, der sich nicht von ordnungspolitischen oder ideologischen Vorprägungen ablenken lässt. Maßnahmen werden (zumindest kurzzeitig) vor allem an ihrem Beitrag zur Vermeidung des ökonomischen Kollapses gemessen. Ökonomische Wirksamkeit – und nicht ideologische Konformität –avanciert zum handlungsleitenden Prinzip. Der Staat interveniert in soziale Kontakte und Grundrechte und schützt dadurch das biomedizinische Leben seiner Staatsbürger. Zugleich und vor allem aber agiert er als Garant des (kapitalistischen) Entwicklungsmodells – klassisch gesprochen: als ideeller Gesamtkapitalist; oder moderner formuliert: als „last man standing“.

In den kommenden Verteilungskämpfen wird der Verteidigung abhängiger Arbeit und öffentlicher Interessen hohe Priorität zukommen müssen. Doch damit wird es nicht getan sein. Absehbar ist, dass der europäische Integrationsprozess auf einen neuen, einen sozial und ökologisch nachhaltigen Pfad ausgerichtet werden muss: Davon ist abhängig, ob die EU die ökonomischen, sozialen und ökologischen Gegenwarts- und Zukunftsprobleme bewältigen kann. Diese Notwendigkeit speist sich nicht zuletzt aus den Folgeschäden der Austeritäts- und Strukturanpassungspolitik, wie sie durch die Regeln des institutionellen Settings der EU fixiert wurde.

Allerdings wäre eine Teilkorrektur, etwa im Rahmen einer neo- oder postkeynesianischen Fiskal- und Nachfragepolitik, nicht hinreichend. Die Notwendigkeit eines Pfadwechsels begründet sich vor allem aus zwei weiteren Problemdimensionen. Zunächst ist er auch deshalb unverzichtbar, da das in der EU vorherrschende Wachstumsmodell an seine sozialen und ökologischen Grenzen stößt und vom Problemlöser zum Problemtreiber mutiert ist. Gefordert ist daher der Übergang zu einem institutionellen Setting, das nicht nur Spielräume für eine Überwindung der ökonomischen und sozialen Austeritäts- und Strukturreformpolitik eröffnet, sondern zugleich einen funktionalen Rahmen für die sozial-ökologische Transformation des sozioökonomischen Entwicklungsmodells der EU bietet. Hinzu kommt: Eine Dekarbonisierung des europäischen Entwicklungsmodells erzwingt nicht nur politische Eingriffe in die stoffliche Dimension der ökonomischen Wertschöpfung. Sie erfordert zugleich Interventionen in die Verfügungs- und Entscheidungsstrukturen der Unternehmen. Sollen diese über demokratische Legitimation verfügen, liefe das auf eine Demokratisierung der Wirtschaft hinaus.

Eine solche mehrdimensionale Zielsetzung erfordert ein inklusives Reformprojekt, das neben der Überwindung des Austeritäts-Regimes also umso mehr ökologie- und demokratiepolitische Zielsetzungen einschließen muss.

Transformative Governance und Perspektiven für eine sozial-ökologische EU

Auch wenn die Krisenpolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten keine wirkliche Kehrtwende beinhaltet, muss angesichts der historischen Dimension der Probleme hartnäckig und kontinuierlich gefragt werden: Hat die Krise nicht doch wenigstens ein Zeitfenster für eine Diskursverschiebung geöffnet, die helfen könnte, einen inklusiven, sozial-ökologischen Reformismus in der EU in Gang zu setzen?

Die politikwissenschaftliche Theorie der Pfadabhängigkeit besagt, dass es Gesellschaften in der Regel schwerfällt, gewohnte Bahnen zu verlassen. Sie kennt aber auch Übergangsphasen („critical junctures“), in denen Krisenschocks helfen, Reformwiderstände zu überwinden und Pfadwechsel einzuleiten. Sollte der Krisenschock ein solches Momentum erzeugt haben, wäre dies für Versuche zu nutzen, zumindest die Erzählung einer integrierten Reformstrategie für ein anderes Europa zu popularisieren. Die Skizze einer solchen Strategie, die ökonomische, ökologische sowie alltagskulturelle Dimensionen des Transformationsprozesses umfasst, kann nur als kollektiver Forschungs- und Diskursprozess gelingen.

Auf der Grundlage des aktuellen Forschungsstandes lassen sich jedoch bereits einige Essentials einer transformativen Governance benennen, die den Integrationsprozess auf einen sozial-ökologischen Entwicklungspfad drängen könnten. Zu ihnen gehören neue Finanz- und Fiskalregeln, die den Mitgliedstaaten neue wirtschafts- und sozialpolitische Handlungsspielräume eröffnen; europäische Schulden- und Haftungsmodalitäten, um durch Kollektivregeln „Defizitländern“ dauerhaft Refinanzierungsperspektiven ohne Diktate durch die globalen Finanzmärkte zu eröffnen; ein dauerhaft ausreichend dimensioniertes EU-Budget, das die EU als relevanten Akteur einer sozialen und ökologisch nachhaltigen Wachstumspolitik ins Spiel bringt, sowie die Ausgestaltung der europäischen Sozialordnung mit Mindeststandards bei Entgelten, Beschäftigungsverhältnissen sowie im Arbeits- und Gesundheitsschutz. Auch die Rolle der EU als Treiberin der neoliberalen Globalisierung wäre zu hinterfragen. Die in der Corona-Krise offenkundig gewordene Instabilität globaler Wertschöpfungsketten bietet mannigfaltige Ansatzpunkte dafür, primär kosteninduzierte Outsourcing-Strategien zulasten von Arbeitsplätzen und Lohnstandards zu korrigieren.

Es geht also um mehr als die Überwindung der austeritätspolitischen Governance und einer Wachstumskrise infolge eines externen Schocks. Das gesamte sozial-ökonomische Entwicklungsmodell der EU und seiner Mitgliedstaaten hat sich in eine „ökonomisch-ökologische Zangenkrise“ (Klaus Dörre) hineinmanövriert.

Unter Status-quo-Bedingungen führen traditionelle Strategien zur Ankurbelung des Wachstums nicht aus der Krise, sondern weiter hinein. Doch auch die generelle Abkehr von jeglichem Wachstum, wie sie in diversen Varianten des De-Growth-Spektrums präferiert wird, wäre eine kurzschlüssige Antwort.Sie übersehen, dass die Gegenwartsgesellschaften nicht nur Überfluss-, sondern auch Defizitgesellschaften sind. Umweltschädlicher Luxusproduktion stehen Investitionsrückstände bei sozialer Sicherheit, im Gesundheits- und Sorgebereich, im Bildungs- und Kultursektor und bei der Mobilität von Menschen und Gütern gegenüber. Sie zu beheben erfordert weiterhin die materielle Produktion von Gütern und sozialen Dienstleistungen. Und es erfordert wirtschaftliche Wertschöpfung, die in öffentliche Investitionen in öffentliche Güter und Infrastrukturen umverteilt werden muss.

Zielführend wäre daher ein Entwicklungsmodell, in dem die Wirtschaft vor allem anders wächst. Dazu muss die Ökonomie vom Diktat des kapitalistischen Akkumulationszwangs befreit und auf gesellschaftliche und ökologische Nachhaltigkeitsziele orientiert werden. Ein solches gesellschafts- und naturverträgliches Wachstum unterschiede sich grundlegend vom bisherigen. Es fiele wohl flacher aus, da es nicht Wachstum auf Teufel komm raus förderte, sondern nur dort, wo gesellschaftlicher Nutzen zu erwarten ist; es wäre nachhaltiger, da es die Grenzen der Natur als Grenzen des Wachstums akzeptierte; und es müsste sich gerechter vollziehen, indem es die Verliererinnen und Verlierer des Strukturwandels nicht in Arbeitslosigkeit oder Armut abdrängt, sondern ihnen mit gesellschaftlichen Ressourcen neue Perspektiven eröffnet.

Ein gedrosseltes, gesteuertes und demokratisiertes Wachstum wäre der Kern eines alternativen Entwicklungsmodells, das als eine ökologisch-soziale Wirtschaftsdemokratie beschrieben wurde. Seine Realisierung erfordert grundlegende Korrekturen in den Produktions- und Verteilungsverhältnissen und damit weitreichende politische Interventionen in unterschiedliche Politikfelder und ihre Entscheidungsarenen. Zugleich setzt es den Umbau der Strukturen der Economic Governance voraus. Um die Handlungsspielräume der Krisenkonstellation zu nutzen, sollte in den Mitgliedstaaten wie auf EU-Ebene in einem ersten Schritt die Gewährung öffentlicher Mittel umfassend konditioniert werden. Politische Interventionen etwa durch Schadstoffgrenzen und Produktauflagen müssen die Interventionen rahmen. Aber auch Eingriffe in die Eigentums- und Verfügungsrechte. Gelten muss: Wo öffentliches Geld fließt, muss öffentliches Eigentum entstehen und öffentliche Einflussnahme folgen. Die Miteigentümerschaft der öffentlichen Hand ermöglicht Einflussnahme auf Unternehmenspolitiken. Diese Möglichkeiten müssen offensiv genutzt werden: Nach Maßgabe demokratischer Entscheidungen und orientiert an den Imperativen der sozial-ökologischen Transformation.

Ausblick

Der sozial-ökologische Pfadwechsel für die EU ist leichter skizziert als politisch in Gang gesetzt. Die kritische Europaforschung hat immer wieder nachgewiesen, dass die Ansammlung von Vetopunkten und Verflechtungsfallen im europäischen Institutionensystem als Hürde für durchgreifende Reformen gewirkt hat. Ob das neoliberale Austeritätsregime überhaupt in der diskutierten Richtung reformierbar ist, bleibt eine offene Frage. Die EU steht vor einer ungewissen Zukunft. Doch eines ist evident: Neue Weichenstellungen setzen handlungsmächtige Akteure voraus und Verschiebungen nach links eine starke Linke. Und die fehlt gegenwärtig: in Europa und den meisten Mitgliedstaaten der EU. Hier droht sich ein Problem aus der Vergangenheit in die Nach-Corona-Zukunft zu schleppen. Die Krise wird aus der politischen Mitte gemanagt, und bisher gewinnt eher die politische Rechte bei der Verteilung der Krisenkosten. Die Linke analysiert und räsoniert, bleibt aber weitgehend wirkungslos. Wieder einmal schwächelt der neoliberale Kapitalismus, und wieder einmal fehlt eine Kraft, die die Gunst der Stunde nutzen und die Gesellschaft auf einen progressiven Pfad drängen könnte.

Die Debatte um eine gesellschaftliche „Mosaik-Linke“ scheint aktueller denn je. In ihr müssten sich unterschiedliche Organisationen, Bewegungen und Persönlichkeiten unter Beibehaltung ihrer Identitäten zusammenfinden und sich auf ein sozial-ökologisches Reformprojekt verständigen. Die Konflikte um die Entwicklung von Ökonomie, Gesellschaft und Politik werden die Nachkrisenphase prägen: in der EU wie in den Mitgliedstaaten. Sie werden intensiv ausfallen und mit harten Verteilungsauseinandersetzungen verbunden sein. Gewerkschaften sowie Akteure aus der Ökologiebewegung sowie dem fortschrittlichen Spektrum der Parteien und der Wissenschaft sind gefragt. Annäherungen in Fragen von Umweltstandards, Verteilungsgerechtigkeit und Schutz prekärer Arbeit, die bereits vor der Corona-Krise sichtbar waren, sollten fortentwickelt und zu Konzepten einer solidarischen Nachkrisenpolitik aktualisiert werden.

Eine Langfassung des Beitrags erscheint in der kommenden Ausgabe des infobrief eu & international (3/2020).