Die Corona-Krise hat zu Engpässen in globalen Lieferketten geführt und damit eine Diskussion um die Versorgungssicherheit mit kritischen Gütern ausgelöst. Angesichts der geopolitischen Veränderungen und der Klimakrise braucht es aber eine wesentlich umfassendere Diskussion zukunftsfähiger Produktionsstrukturen.
Neoliberale Globalisierung im Abseits
Nicht erst mit der Corona-Krise sind die VerfechterInnen der neoliberalen Globalisierung in die Defensive geraten. Das Projekt der „Globalisierer“ aus OECD, Weltbank und transnationalen Konzernen bestand seit den 1980er-Jahren darin, einen globalen Wirtschaftsraum mit möglichst einheitlichen Regeln, abgesichert durch die WTO und andere zunehmend private Regulierungseinrichtungen, zu schaffen. Doch massive Krisenerscheinungen wie die globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/08, aber auch der direkt damit zusammenhängende politische Aufstieg „populistischer“ Kräfte und nunmehr die Corona-Pandemie führten zum unvermeidlichen Eingeständnis, dass liberalisierte Märkte gravierende Schwachstellen aufweisen. Sie produzieren nicht nur GewinnerInnen, sondern auch eine große Anzahl an VerliererInnen (siehe zum Beispiel hier und hier). Sowohl der internationale Handel insgesamt als auch die Bedeutung globaler Wertschöpfungsketten (GVCs) gehen daher seit 2008 zurück.
Das Versagen globalisierter Produktionsprozesse
Dass globalisierte Produktionsmuster versagen können, hat die Corona-Krise der Öffentlichkeit deutlich vor Augen geführt. Das Phänomen als solches ist aber nicht neu. Globale Produktionsprozesse bieten ihrer Natur nach größere „Angriffsflächen“ für Schocks aller Art. Die Zahl der Schocks nimmt seit Jahren zu und die Auswirkungen werden gravierender. Laut McKinsey Global Institute treten Produktionsunterbrechungen, die mindestens ein Monat dauern, derzeit alle 3,7 Jahre auf. Unternehmen müssen im Schnitt davon ausgehen, dass sie pro Dekade 40 % der Einnahmen eines Jahres aufgrund von Produktionsunterbrechungen verlieren. Aufgrund von klimatischen Ereignissen, Gesundheitskrisen, Cyberattacken und politischen Auseinandersetzungen wird die Häufigkeit und Schwere dieser Unterbrechungen weiter ansteigen.
In Krisenzeiten ist die Versorgungssicherheit mit essentiellen Gütern zumindest vorübergehend nicht gewährleistet und Staaten greifen zu drastischen Maßnahmen, insbesondere zur Verhängung von Ausfuhrverboten, um die Versorgung der eigenen Bevölkerung aufrechterhalten zu können. Laut WTO verhängten während COVID-19 an die 90 Länder insgesamt mehr als 230 solcher Maßnahmen (Stand 30.8.2020), darunter auch Vorreiter der Globalisierung wie Deutschland, die EU-Kommission oder Japan. Das ist nicht weiter überraschend, steht dahinter doch einer der zentralen Widersprüche der kapitalistischen Moderne, nämlich jener zwischen wirtschaftlicher Akkumulation und sozialer Reproduktion. Während erstere profitgetrieben und räumlich expansiv ist, liegt letztere in den Händen territorial gebundener politischer Gemeinwesen, die abgesehen von der EU nach wie vor fast ausschließlich nationalstaatlich organisiert sind. Nationale Regierungen tragen die Letztverantwortung für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Internationale Kooperationsmechanismen zur Krisenbewältigung sind demgegenüber nur schwach institutionalisiert und nationale Alleingänge bleiben in der Regel ungestraft. Nationale Beschränkungen der Ausfuhr von Gütern sind daher ein regelmäßig wiederkehrendes Phänomen, zuletzt etwa während der globalen Nahrungsmittelkrise der Jahre 2007 – 2011. Und selbst wenn die Versorgung durch Importe weiter in einem gewissen Umfang gewährleistet werden kann, müssen überteuerte Preise für die extrem knappen Güter bezahlt werden oder die Qualität ist mangelhaft. Dies bietet für viele Regierungen einen zusätzlichen Anlass, nationale Produktionskapazitäten, soweit vorhanden, aus- oder andernfalls rasch aufzubauen. Auch davon haben während Corona viele EU-Länder inklusive Österreich umfassend Gebrauch gemacht, wie zahlreiche Beispiele zeigen (siehe etwa hier, hier und hier).
Mehr Globalisierung ist eine naive Antwort auf Corona
Liberale ÖkonomInnen (siehe z.B. hier und hier) haben die weitverbreitete Kritik an GVCs (globalen Wertschöpfungsketten) und die damit verbundene staatliche Krisenpolitik sehr rasch als verfehlte Rückkehr zu Protektionismus und Nationalismus denunziert. Zur Stärkung der Versorgungssicherheit notwendig wären stattdessen stärker regional diversifizierte GVCs und allenfalls mehr Lagerhaltung. Also mehr Globalisierung und nicht weniger als Reaktion auf die Krise.
Eine solche Einschätzung offenbart eine erstaunliche politische Naivität. Zwar ist es richtig, dass in einer Krisensituation wie der Corona-Pandemie auch nationale Produktion betroffen sein kann. Die Erhöhung der Resilienz von GVCs aber auf eine breitere geographische Streuung im Ausland ohne Auf- und Ausbau von Produktionskapazitäten im Inland beschränken zu wollen, beinhaltet deutliche politische Risiken. Wie vorhin ausgeführt, geht die Verhängung von Exportbeschränkungen quer durch die Bank und wird vor allem von Ländern mit eigenen Produktionskapazitäten angewandt. Die Streuung von pharmazeutischen Produktionskapazitäten von China auf Indien und Brasilien hilft zum Beispiel wenig, wenn alle drei Länder im Krisenfall Exportbeschränkungen verhängen, um die eigene Bevölkerung bevorzugt zu versorgen. Staaten können in Krisenzeiten eben nur im eigenen Staatsgebiet Produktionsprozesse kontrollieren. So wünschenswert internationale Kooperation in Krisenfällen ist und bleibt, verantwortungsvolle staatliche Akteure werden sich darauf nicht verlassen.
Diskussion muss über Versorgungssicherheit im Krisenfall hinausgehen
Die im Kontext der Corona-Krise entflammte Diskussion über die Bedeutung der Versorgungssicherheit mit kritischen Güter und die diesbezügliche Verantwortung der öffentlichen Hand greift dennoch zu kurz. Zwei weitere globale Trends sind für die Einschätzung der Rolle staatlicher Wirtschaftspolitik in der derzeitigen Gemengelage von hoher Bedeutung, nämlich zum einen die Renaissance der Geopolitik und zum anderen die Herausforderungen der Klimakrise. Die von den USA angefachte Rivalität trifft mit China ausgerechnet jenes Land, das der wichtigste globale Produzent von zahlreichen essentiellen Gütern und Rohstoffen ist. Dazu gehören nicht nur Arzneimittel, sondern auch die für die Umsetzung der sozial-ökologischen Transformation notwendigen Seltenen Erden und andere kritische Rohstoffe wie Magnesium, Bauxit oder Titan. Eine rezente Analyse der EU-Kommission zeigt, dass bei 30 wichtigen Metallen starke Importabhängigkeiten vor allem aus China, aber auch aus der Türkei (98 % der Borat-Importe) oder Brasilien (85 % der Niob- Importe) bestehen. Angesichts dessen lautet die europäische PolitikerInnen zunehmend beschäftigende Frage, wie stark man sich von dem seitens der EU-Kommission als „systemic rival“ eingeschätzten China oder anderen autoritären Staaten abhängig und damit potentiell erpressbar machen will. Diese veränderte Sichtweise geht über die Corona-Pandemie hinaus und umfasst zum Beispiel auch den Schutz europäischer Hochtechnologie vor ausländischen Übernahmen ebenso wie den Schutz sensibler Daten vor Kontrolle durch autoritäre Regime.
Das von der Europäischen Kommission 2016 im Rahmen der Global Strategy erstmals ins Spiel gebrachte und nun wieder etwas halbherzig aufgenommene Konzept der „strategischen Autonomie“ muss daher über die Versorgungssicherheit im Krisenfall deutlich hinausgehen. Neben letzterem beinhaltet es jedenfalls auch die Fähigkeit der EU, angesichts einer sich verschärfenden geopolitischen Auseinandersetzung zwischen den USA und China um die technologische Vorherrschaft die produktiven Kapazitäten der europäischen Industrie zu schützen.
Die Renaissance der Geopolitik
Wie zunehmend klar wird, besteht das eigentliche Ziel des sogenannten Handelskriegs der USA gegen China darin, Hochtechnologieproduktionen aus dem Einflussbereich Chinas zurück in die USA zu verlagern, und damit die technologische Aufholjagd Chinas zumindest zu verlangsamen. Darauf zielen nicht nur die gegen den chinesischen Technologiekonzern Huawei exemplarisch verhängten Maßnahmen, sondern zunehmend großzügigere Rückverlagerungsförderungen für Unternehmen (‚reshoring‘), zuletzt in der Halbleiterproduktion. Eine Reihe großer US-Konzerne wie Walmart, General Electric, Ford and Whirlpool hat ebenfalls angekündigt, Produktionskapazitäten in die USA rückzuverlagern. Klar ist mittlerweile, dass die Trump’sche Chinapolitik keine vorübergehende Abweichung darstellt, sondern von den Demokraten geteilt und von einem Präsident Biden in der Substanz fortgesetzt werden würde. Der starke Einbruch der US-Wirtschaft aufgrund von Corona ist ein weiterer Grund, diese Politik in naher Zukunft zu verstärken.
Die aktuelle US-Politik spiegelt die Rückkehr einer Außenpolitik auf Basis einer ‚realistischen‘ Sichtweise der internationalen Politik. Die im außenpolitischen Establishment der USA immer schon einflussreiche Realistische Schule der Theorie der Internationalen Beziehungen betont, dass globale Technologieführerschaft nicht nur hohe ökonomische Erträge und damit wirtschaftlichen Wohlstand abwirft, sondern zu den zentralen Machtressourcen in der internationalen Politik zählt. Diese Sichtweise sieht einen engen Zusammenhang zwischen den technologischen sowie industriellen Fähigkeiten und der militärischen Stärke eines Staates, gerade auch angesichts der sich aktuell vollziehenden digitalen Revolution und ihrer erwarteten weitreichenden Auswirkungen auf die Militärtechnologie der Zukunft.
In dieser geopolitischen Konstellation droht die EU zwischen die politischen Fronten zu geraten. Sowohl die USA als auch China – wie auch Russland – versuchen Einfluss auf die EU- Politik zu gewinnen und die Entwicklung eigenständiger politischer Positionen zu unterlaufen. Auch läuft die gesamte ordnungspolitische Konzeption des europäischen Integrationsprojekts mit seiner Betonung von freiem Handel und Wettbewerb bei strikter Regulierung staatlicher Eingriffe in das Wirtschaftsleben, dem Fehlen einer eigenständigen Fiskalkompetenz und einer nur schwach institutionalisierten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik den sich allmählich durchsetzenden neuen, konfliktiveren geopolitischen Spielregeln diametral entgegen. In der Anpassung der wirtschaftspolitischen Strategie an diese neue Situation steht die EU erst am Anfang. Das komplexe Mehr-Ebenen-System erschwert dabei ihre Handlungsfähigkeit. Doch weisen rezente Initiativen wie der EU- Aufbauplan Next Generation EU und der European Green Deal zumindest in die richtige Richtung.
Dimensionen zukunftsfähigen Wirtschaftens Post-Corona
Die Diskussion, was zukunftsfähiges Wirtschaften unter den gegebenen Rahmenbedingungen bedeutet, ist daher dringend zu führen. Im Zentrum steht dabei die Neubestimmung der Rolle des Staates und von öffentlicher Versorgung.
Vier zentrale Aufgaben sind hier zu nennen:
Erstens ist die Versorgungssicherheit mit den Gütern und Dienstleistungen der Alltagsökonomie zu gewährleisten, gerade auch in Krisenzeiten. Das umfasst die Abdeckung der Grundbedürfnisse in Bereichen wie Ernährung, Wohnen, Bekleidung ebenso wie bei den öffentlichen Dienstleistungen (Wasser, Energie, Mobilität, Gesundheit, Bildung). Hier braucht es erweiterte Handlungsspielräume für die öffentliche Bereitstellung und damit klar definierte Ausnahmen von den Binnenmarktregeln.
Zweitens geht es um die Sicherstellung der produktiven sowie technologischen Fertigkeiten und Kapazitäten, um nicht nur die Grundversorgung etwa im medizinischen Bereich sicherzustellen, sondern vor allem die großen gesellschaftlichen Herausforderungen wie die sozial-ökologische Transformation bewältigen zu können. Wenn die EU hier eine Vorreiterin sein möchte, muss sie die eigenen Potentiale sichern und weiterentwickeln, vor allem hinsichtlich der Klima-, Energie- und Mobilitätsherausforderungen. Neben großen‚ mission-oriented‘ Forschungs- und Innovationsprogrammen braucht es dafür auch den Willen, stärker wirtschaftspolitisch gestaltend einzugreifen. In strategisch wichtigen Sektoren müssen zum Beispiel produktive Mindestkapazitäten und/oder strategische Lagerhaltung gewährleistet werden. Einem Ausverkauf europäischer Produktion und kritischer Technologie muss durch Investitionskontrollen und staatliche Beteiligungen ein effektiver Riegel vorgeschoben werden.
Drittens müssen vor dem Hintergrund der Ressourcenknappheit in Europa und der klimapolitischen Ziele die Kreislaufwirtschaft ebenso wie die regionale Versorgung mit hochwertigen und umweltschonend produzierten Lebensmitteln massiv ausgebaut werden. Auch hierfür braucht es erheblich erweiterte wirtschaftspolitische Handlungsspielräume, insbesondere Anpassungen des ordnungspolitischen Rahmens. Hier vor allem zu nennen sind das EU-Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberecht, die dem umfassenden Einsatz industriepolitischer Maßnahmen im Interesse von Sicherheit, Klimaschutz und Grundversorgung nach wie vor zu enge Grenzen setzen.
Viertens muss der internationale Austausch von Gütern und Dienstleistungen auf eine neue Basis gestellt werden. Der verbleibende EU-Importbedarf an Rohstoffen, Agrargütern und anderen Waren ist durch eine neue Generation fairer Handelsabkommen zu organisieren. Diese müssen Unternehmen die strikte Einhaltung ökologischer und sozialer Mindestkriterien bei Rohstoffabbau bzw. Produktion auferlegen, den Partnerländern einen angemessenen Anteil an den Exporterlösen garantieren, und vor allem auch Handlungsspielräume zur Entwicklung ihrer Volkswirtschaften zugestehen. Ebenso muss eine seit Jahren auf die Erzielung von Exportüberschüssen ausgerichtete EU-Handelspolitik auf das Ziel einer mittelfristig ausgeglichenen Leistungsbilanz verpflichtet werden.
Liberale Einwände entkräften
Letztendlich wird die Corona-Krise den Niedergang der neoliberalen Globalisierung beschleunigen. Die geopolitische Logik wird die Tendenz der Globalisierung zur Homogenisierung nationaler Räume überlagern und die Herausbildung stärker regional verflochtener Räume bzw. Pole bei gleichzeitiger teilweiser Entflechtung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Polen begünstigen. Ähnlich wie in den 1930er-Jahren für Karl Polanyi stellt sich heute für uns die Frage, welche politische Form diese Gegenbewegung annehmen wird: Entweder kommt es zu einer weiteren Stärkung illiberaler und autoritärer Formen nationalstaatlicher Herrschaft in Europa und darüber hinaus. Oder die Chance der aktuellen Umbrüche wird zum Auf- und Ausbau demokratisch verfasster und sozial inklusiver regionaler Wirtschaftsräume in einer multipolaren Welt genutzt. Gerade in Letzterem läge angesichts der ökonomisch abhängigen kleinen Nationalstaaten Europas die große Chance für die Europäische Union im 21. Jahrhundert.
Der zu erwartenden Kritik liberaler Kräfte, dass stärker regionalisierte Wirtschaftsräume im Verbund mit interventionistischer Politik Protektionismus, wirtschaftlicher Ineffizienz und autoritärem Nationalismus Vorschub leisten, ist Folgendes entgegenzuhalten: erstens, das Erstarken nationalistischer und zunehmend autoritärer Politik ist das Ergebnis der sozialen Verwerfungen, die 40 Jahre Globalisierung produziert haben, und nicht etwa von Protektionismus oder Nationalismus. Zweitens, staatliches Versagen in Krisenzeiten und bei der Bewältigung existentieller Herausforderungen wie dem Klimawandel stößt das Einfallstor für autoritäre politische Kräfte weit auf. Drittens, funktionstüchtige staatliche Strukturen und die öffentliche Bereitstellung von Sicherheit und Grundversorgung sind im Angesicht multipler und gravierender Herausforderungen und Instabilitäten der beste Garant für sozialen Zusammenhalt und damit langfristige wirtschaftliche Stabilität. Viertens sind GVCs durch eine Scheineffizienz gekennzeichnet, da ihre hohen Umweltkosten weder in Logistik noch Produktion hinreichend berücksichtigt werden. Eine teilweise Re-Regionalisierung ist daher auch unter Effizienzgesichtspunkten vorteilhaft und dürfte zudem durch die fortschreitende Digitalisierung – Stichwort Industrie 4.0 – beschleunigt werden. Last, but not least: Verringerter ökonomischer Konkurrenzdruck durch stärkere Binnenorientierung sollte sich auch günstig auf die Schaffung politischer Räume für internationale Kooperation auswirken. Jahrzehnte harter Standortkonkurrenz zwischen Staaten haben internationale Zusammenarbeit zu zentralen Herausforderungen wie Klimawandel, Erhaltung der Biodiversität oder Bekämpfung der internationalen Steuervermeidung erschwert und nicht erleichtert.
Ein zukünftiger wirtschaftlicher Ordnungsrahmen auf internationaler Ebene müsste vor allem zwei Ziele verfolgen: Gewährleistung makroökonomischer Stabilität und Erhöhung lokaler wirtschaftspolitischer Handlungsspielräume. Brauchbare Vorschläge dafür liegen seit langem auf dem Tisch. So etwa der Vorschlag von John Maynard Keynes für eine International Clearing Union, die vor allem auch ‚beggar-thy-neighbour‘-Politiken zwischen Staaten unterbinden würde. Oder die Prinzipien der UNCTAD für einen Neuen Multilateralismus, welche über einen Umbau der WTO-Regeln regionalen und nationalen Wirtschaftsräumen mehr politische Handlungsspielräume zurückgeben würden.
Fazit
Fest steht, dass Deglobalisierung stattfindet. Unter diesen Umständen heißt zukunftsfähiges Wirtschaften, den Mut zu stärker regionalisierten Wirtschaftsräumen und aktiver staatlicher Wirtschaftspolitik aufzubringen.