Budgetpolitik in der Corona-Krise: Reform der Budgetregeln erforderlich
Die österreichische Budgetpolitik sollte perspektivisch nicht auf einen Budgetkonsolidierungskurs durch staatliche Ausgabenkürzungen gezwungen werden. Das würde die wirtschaftliche Erholung von der Corona-Krise gefährden, Unternehmen wie ArbeitnehmerInnen negativ treffen und die staatliche Handlungsfähigkeit einschränken. Um eine gesamtwirtschaftlich ausgewogene Ausrichtung der Budgetpolitik auch in Zukunft zu gewährleisten, braucht es jetzt eine Reform der europäischen Budgetregeln sowie der nationalen „Schuldenbremse“.
Wie weiter mit der Budgetpolitik?
Die erste Reaktion der österreichischen Regierung auf die Corona-Krise war ein großvolumiges Maßnahmenpaket zur Überbrückung der Krise und zur Stützung der Konjunktur. Die bisher zur Bekämpfung der Corona-Krise getroffenen Maßnahmen werden in diesem Jahr zu einem Rekord-Budgetdefizit von wohl mehr als zehn Prozent der heimischen Wirtschaftsleistung beitragen. Auch wenn sich im Detail wichtige Kritikpunkte für mehrere Bestandteile der Corona-Maßnahmenpakete vorbringen lassen, so ist doch klar: Die negativen Folgewirkungen der Krise für Unternehmen und private Haushalte wären noch viel verheerender ausgefallen, wenn die Regierung dem Mantra der staatlichen Sparsamkeit gefolgt wäre.
Wie soll es jetzt mit der Budgetpolitik weitergehen? Der österreichische Staat sollte auch perspektivisch nicht zu einem Budgetkonsolidierungskurs durch Ausgabenkürzungen gezwungen werden. Denn dadurch geriete die wirtschaftliche Erholung von der Corona-Krise in Gefahr.
Leider droht ein solcher budgetpolitischer Schwenk aufgrund einer scheinbar rein technischen Festlegung des verwendeten Konjunkturbereinigungsverfahrens in den bestehenden Budgetregeln. Die Vermeidung einer die Erholung blockierenden Budgetpolitik hat daher zur Voraussetzung, dass der Politik nicht durch den „Output-Lücken-Nonsens“ im Rahmen der Konjunkturbereinigung der Budgetzahlen die Hände gebunden werden. Das erfordert eine Reformierung der EU-Fiskalregeln und der nationalen „Schuldenbremse“. Darüber sollte jetzt eine öffentliche Debatte geführt werden.
Output-Lücke und strukturelles Defizit
Die Output-Lücke ist ein Konzept, das – theoretisch – Auskunft darüber gibt, wo sich eine Volkswirtschaft im Konjunkturzyklus befindet. Sie misst, wie weit das reale Bruttoinlandsprodukt über oder unter dem Produktionspotenzial liegt, das bei „Normalauslastung“ der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital erreichbar wäre. Die Output-Lücke ist der technische Kern der europäischen Budgetregeln; ihre Schätzung hat Einfluss auf den budgetpolitischen Spielraum des jeweiligen EU-Mitgliedstaates: Die mittelfristigen Budgetziele in den europäischen Budgetregeln beziehen sich auf das „strukturelle Defizit“, dessen Höhe direkt von der Output-Lücke abhängt.
Das „strukturelle Defizit“ wiederum ist – theoretisch – jener Teil des tatsächlichen Budgetdefizits, der die langfristige Schuldentragfähigkeit belastet, da es nicht auf konjunkturelle Schwankungen zurückzuführen ist. Im Kern sehen die EU-Budgetregeln ein maximales jährliches „strukturelles“ Budgetdefizit von 0,5 Prozent des BIP vor (bei einigen Ausnahmen und Zusatzbestimmungen).
Probleme mit den bestehenden Fiskalregeln
Das „strukturelle“ Defizitziel ist aufgrund des EU-Fiskalpakts von 2012 im Rahmen sogenannter „Schuldenbremsen“ auch in der nationalen Gesetzgebung zahlreicher EU-Mitgliedstaaten verankert. In Österreich ist dies seit 2012 durch die Einführung der kontrovers diskutierten und einfachgesetzlich verankerten Schuldenbremse der Fall. Seitdem begrenzt die österreichische Schuldenbremse die Kreditaufnahme des Bundes im Kern auf ein strukturelles Defizit von jährlich maximal 0,35 Prozent des BIP. Für die Bundesländer gilt sogar eine noch schärfere Regelung der strukturellen Neuverschuldung (Defizit von maximal 0,1 Prozent).
Bei einer Verletzung von Budgetzielen, die auf dem „strukturellen“ Defizit beruhen, muss die betroffene Regierung Sparmaßnahmen (das heißt Steuererhöhungen und/oder Ausgabenkürzungen) ergreifen, um das überschüssige Defizit abzubauen.
Die Berechnung des „strukturellen“ Defizits wird dabei mit dem gängigen Modell der Europäischen Kommission vorgenommen, das auch für die anderen EU-Mitgliedstaaten zur Einschätzung bezüglich der Einhaltung der relevanten EU-Budgetregeln herangezogen wird. Dieses Modell ist damit ein essenzieller Bestandteil des politischen Prozesses, da es herangezogen wird, um die zentrale Frage zu beantworten: Wo liegt der „strukturelle“ Budgetsaldo tatsächlich?
„Output-Lücken-Nonsens“ in Zeiten der Corona-Krise
Das Problem mit dem Berechnungsmodell der Europäischen Kommission zeigt sich nun insbesondere darin, dass selbst in Zeiten eines ausgeprägten wirtschaftlichen Abschwungs nur relativ kleine negative Output-Lücken geschätzt werden – und damit ein geringes Maß an wirtschaftlicher Unterauslastung angezeigt wird. Der Wirtschaftshistoriker Adam Tooze prägte in diesem Zusammenhang den Begriff des „Output-Lücken-Nonsens“.
Waren in den vergangenen zehn Jahren vor allem die stärker krisengeplagten EU-Länder negativ von den Auswirkungen des „Output-Lücken-Nonsens“ betroffen,
so ist mit dem Wirtschaftseinbruch im Kontext der Corona-Krise nun auch Österreich damit konfrontiert. Im Folgenden wird eine erste Analyse der Auswirkungen des konjunkturellen Einbruchs auf die Schätzungen des Produktionspotenzials im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise vorgenommen. Dazu werden Schätzungen der Herbstprognose 2019 der Europäischen Kommission, die vor dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie veröffentlicht wurde, mit der Frühjahrsprognose 2020, die erste Schätzungen nach dem Ausbruch der Pandemie liefert, verglichen. Das Berechnungsmodell hat sich nicht geändert, die makroökonomischen Daten hingegen schon.
Für Österreich kommt es zu einer substanziellen Abwärtsrevision: Für das Jahr 2021 wird das Produktionspotenzial um 8,2 Milliarden Euro nach unten revidiert. Dies führt dazu, dass für das Jahr 2021 trotz der konjunkturellen Eintrübung nur eine Output-Lücke von -1,3 Prozent des BIP prognostiziert wird. Ohne die Abwärtsrevision hätte die EU-Kommission die Output-Lücke auf -3,6 Prozent geschätzt, was einer deutlich höheren Unterauslastung der österreichischen Wirtschaft entspräche.
Faktische Probleme der Abwärtsrevision
Die Budgetregeln sind bis auf Weiteres krisenbedingt ausgesetzt. Doch sobald sie wieder in Kraft treten, werden es die Abwärtsrevisionen im Produktionspotenzial für Österreich schwieriger machen, die mittelfristigen Budgetziele zu erreichen; dies wird zu einer Einschränkung politischer Handlungsspielräume führen. Denn das „strukturelle“ Defizit – das auf der Grundlage des Produktionspotenzial-Modells der Kommission geschätzt wird – spielt nicht nur bezüglich der budgetpolitischen Kontrollindikatoren der EU-Budgetregeln eine tragende Rolle, sondern steht auch im Mittelpunkt der im österreichischen Gesetz verankerten gesamtstaatlichen „Schuldenbremse“. Sobald die Ausweichklauseln, welche die „strukturellen“ Defizitgrenzen vorübergehend aussetzen, nicht mehr gelten, wird eine pessimistischere Sichtweise hinsichtlich des Produktionspotenzials den Spielraum, welcher der österreichischen Budgetpolitik bei der Unterstützung des Aufschwungs zur Verfügung steht, systematisch einschränken.
Wie sehr die krisengetriebene Abwärtskorrektur auf die Einschätzung der budgetpolitischen Handlungsspielräume einwirkt, veranschaulicht folgende Gegenüberstellung:
Angesichts einer geringer eingeschätzten Output-Lücke wird Österreich laut aktuellen Kommissionsprognosen im Jahr 2021 ein „strukturelles“ Budgetdefizit von 1,1 Prozent des BIP aufweisen, das nicht allzu weit unter dem tatsächlichen Budgetdefizit läge.
Was würde sich jedoch rechnerisch ergeben, wenn wir annehmen, es hätte keine Abwärtsrevision im Produktionspotenzial stattgefunden? Dann wäre das Produktionspotenzial im Jahr 2021 um rund 8,2 Milliarden Euro höher, die Output-Lücke stünde bei -3,6 Prozent, was eine stärkere wirtschaftliche Unterauslastung anzeigte – und der österreichische Staat wiese kein „strukturelles“ Budgetdefizit, sondern sogar einen „strukturellen“ Überschuss von 0,1 Prozent des BIP aus. Ganz offensichtlich bestünde bei einer weniger krisengetriebenen Schätzung ein höherer (zusätzlicher) gesamtstaatlicher Spielraum für expansive Budgetpolitik zur Unterstützung der wirtschaftlichen Erholung, und zwar im Ausmaß von fast 5 Milliarden Euro allein im Jahr 2021.
Drohende Probleme für Österreich
Kommen die mit dem Kommissionsmodell errechneten strukturellen Budgetsalden in der staatlichen Haushaltsplanung zum Einsatz, so droht die Budgetpolitik perspektivisch restriktiver zu werden als angemessen. Sollte sich die wirtschaftliche Lage in Österreich schlechter als aktuell prognostiziert entwickeln, ist auch über 2021 hinaus mit weiteren Abwärtsrevisionen im Produktionspotenzial zu rechnen, die den budgetpolitischen Handlungsspielraum sukzessive weiter einschränken werden – ganz so, wie es in Italien, Spanien und einigen anderen Eurozonen-Ländern im letzten Jahrzehnt oftmals der Fall war.
Sobald die Budgetregeln wieder eingesetzt werden, wird damit auch Österreich die Wucht des „Output-Lücken-Nonsens“ treffen und zur falschen Zeit zusätzlichen Budgetkonsolidierungsdruck erzeugen. Die österreichische Budgetpolitik wird erheblich an Handlungsspielraum einbüßen, weil sie sich an den „strukturellen“ Defizitgrenzen der EU-Budgetregeln und der nationalen Schuldenbremse ausrichten muss. Es wäre in den kommenden Jahren jedoch eigentlich mehr Flexibilität erforderlich, als die aktuellen Budgetregeln gewähren, um negative Feedback-Effekte zu vermeiden, die aus der Anwendung der Regeln entstehen: Wenn Abwärtskorrekturen des Produktionspotenzials eine stärkere fiskalische Konsolidierung erfordern, eine stärkere fiskalische Konsolidierung wiederum die wirtschaftliche Erholung untergräbt und sich schließlich auch negativ auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Verschuldung auswirkt, dann wäre das kontraproduktiv.
Budgetregeln reformieren!
Jetzt ist der richtige Zeitpunkt für die österreichische Bundesregierung, um sich für sinnvolle Reformen der Budgetregeln auf europäischer Ebene einzusetzen. Denn eine Evaluierung der EU-Budgetregeln und Debatten über Reformoptionen sind bereits seit Beginn des Jahres 2020 im Gange. In diesem Rahmen stellt die Europäische Kommission fest: „[D]ie Budgetregeln stützen sich in hohem Maße auf Variablen, die nicht direkt beobachtbar und revisionsanfällig sind, wie die Output-Lücke und den strukturellen Budgetsaldo, was die Bereitstellung stabiler politischer Guidance erschwert.“
Wofür könnte die österreichische Bundesregierung also sinnvollerweise eintreten? Der pragmatische Weg wäre eine Verbesserung des Schätzmodells, das dem Konjunkturbereinigungsverfahren zur Berechnung der „strukturellen“ Budgetsalden zugrunde liegt. Dazu gibt es durchaus vielversprechende technische Ansatzpunkte. Ein ambitionierterer Zugang bestünde jedoch darin, die Budgetpolitik künftig als wesentliches Instrument einer gesamtwirtschaftlich ausgewogenen und wohlstandsorientierten Wirtschaftspolitik zu begreifen. Damit müsste man jedoch auch die aktuell festgeschriebenen („strukturellen“) Defizitwerte grundlegender überdenken und durch neue Richtwerte ersetzen. Diese sollten eine „goldene Investitionsregel“ beinhalten, bei der öffentliche Investitionen aus der öffentlichen Neuverschuldung herausgerechnet werden.
