Fünf Maßnahmen für mehr Klimaschutz in den Gemeinden
Wie sieht eine klimafreundliche Gemeinde der Zukunft aus? Klimapolitik zieht sich durch alle Aufgabenbereiche der Gemeinden. Dementsprechend ist Klimapolitik auch grundlegend in den Steuerungsprozess und in den Finanzausgleich zu integrieren: Zentral sind die öffentliche Infrastruktur (v. a. Verkehr und Gebäude), Raumplanung und Stadtentwicklung sowie die Einnahmengestaltung.
Das Regierungsprogramm 2020–2024 der neuen ÖVP-Grüne-Bundesregierung, das einen Schwerpunkt auf den Klimaschutz legt, spricht auch einige Maßnahmen an, die für die Gemeinden von großer Relevanz sein werden. Dies betrifft etwa die Raumplanung, Bauordnungen, Wohnbauförderungsprogramme oder den geplanten deutlichen Ausbau des öffentlichen Verkehrs. Auch über den Finanzausgleich sollen verstärkt Klimaziele verfolgt werden.
Die folgenden Ausführungen geben einen Überblick darüber, welchen Beitrag die Gemeinden zur Erreichung der Klimaziele leisten können.
Siedlungsentwicklung und Raumplanung
Gemeinden können im Rahmen der Siedlungsentwicklung und Raumplanung deutlich zum Klimaschutz beitragen.
Ein enormes Potenzial bietet etwa der Umstieg aufs Fahrrad, weshalb im Rahmen einer Fahrradoffensive ein deutlicher Ausbau der Radweginfrastruktur geplant ist. Gemeinden tragen auch zur Förderung der Elektromobilität bei, angefangen bei Ladestationen über Förderungen für Private bis hin zum Umstieg des gemeindeeigenen Fuhrparks.
Der Gestaltung des Raumes kommt große Bedeutung zu. Kurze Wege, Verdichtung, ökologische Bauweisen, starke Zentren rund um Bahnhöfe statt an der Umfahrungsstraße sind nur einige der wichtigsten Schlagworte in diesem Zusammenhang. Eine kompakte Siedlungsentwicklung reduziert das Flächenwachstum, den Verkehr und den Energieverbrauch drastisch.
Nachhaltige Stadtentwicklung geht aber noch weiter, wie die Smart City Wien Rahmenstrategie vorzeigt, die sich durch alle Lebensbereiche zieht. Hier werden die beiden Ziele gute Lebensqualität und größtmögliche Ressourcenschonung verknüpft.
Auch die Raumplanung hat eine zentrale Rolle. Zersiedelung, Einkaufszentren an den Ortsrändern und hoher Bodenverbrauch prägen die letzten Jahrzehnte. Die Entwicklung wird stärker in Richtung Eingrenzung des Bodenverbrauchs, Verhinderung von Zersiedelung sowie Sicherstellung einer verdichteten, kompakten Siedlungs- und Gewerbegebietsentwicklung gehen müssen.
Öffentlicher Verkehr
Die Gemeinden zahlen entweder bei der Bereitstellung des regionalen ÖVs mit (z. B. Regionalbusse, S-Bahnen) oder erbringen selbst Leistungen (z. B. City-Busse). In den großen Städten (Linz, Graz, Innsbruck, Salzburg, Wien) findet sich eine schienengebundene und daher für die Gemeinden teure Infrastruktur. Der Ausbau kommt jedoch aufgrund von mangelnden Finanzierungszusagen von Bund und Ländern nur stockend voran, da Großprojekte die Gemeindebudgets überfordern. Die im Regierungsprogramm für den Ballungsraum vorgesehene „Nahverkehrs-Milliarde“ kann hier helfen. Für den ländlichen Raum soll eine „Regionalverkehrs-Milliarde“ unterstützen.
Eine Erhebung zum Investitionsbedarf in Stadtregionen aus dem Jahr 2018 hat ergeben, dass der bisher geplante finanzielle Bedarf der wichtigsten Projekte allein in den Ballungsräumen (daher ohne ländlichen Raum) bis 2030 bei über 10 Mrd. Euro liegt. Sollen die Dekarbonisierungsziele auch nur annähernd erreicht werden, müssten nochmals 5 Mrd. Euro für alternative Antriebe und Angebotsausweitungen in die Hand genommen werden. Diese enormen Summen verdeutlichen, dass die Umsetzung nur möglich ist, wenn Bund, Länder und Gemeinden an einem Strang ziehen.
Thermische Sanierung öffentlicher Gebäude
Öffentliche Gebäude können und sollen Vorbildwirkung für ambitionierte Standards hinsichtlich Energieeffizienz und Reduktion der CO2-Emissionen entfalten.
Bezüglich der thermischen Sanierung öffentlicher Gebäude in Richtung Niedrigstenergiestandard besteht allerdings noch einiger Aufholbedarf. Dabei hätten Investitionen in diesem Bereich auch beträchtliche Beschäftigungs- und Output-Effekte. Eine Studie der TU-Wien zeigt, dass der Gemeindeebene hierbei besondere Bedeutung zukommt: Über 60 Prozent der öffentlichen Gebäude, wie etwa Gemeindewohnungen, Pflichtschulen, Kindergärten oder Gemeindezentren sind den Gemeinden zuzuordnen.
Eine Möglichkeit, die thermische Sanierung in den Gemeinden voranzutreiben, wäre ein kommunales Infrastrukturprogramm mit Klimaschwerpunkt und finanzieller Unterstützung des Bundes. Auch bei den Investitionszuschüssen der Länder bei kommunalen Projekten braucht es eine stärkere Ausrichtung an Klimazielen.
Optionen für eine Ökologisierung der kommunalen Abgaben
In der Diskussion um Notwendigkeit und Optionen für eine Ökologisierung des Abgabensystems wird die kommunale Ebene zumeist ausgeblendet. Umweltrelevante Abgaben haben auf der kommunalen Ebene bisher lediglich in Form von Gebühren (Parkometerabgabe, Wasser- und Müllgebühren) eine Bedeutung.
Dabei bieten sich auf der Gemeindeebene vielfältige Anknüpfungspunkte. Eine offensichtliche Kandidatin ist die Grundsteuer. Von ihrer derzeitigen Ausgestaltung sind jedoch keine nennenswerten ökologischen Effekte zu erwarten: erstens wegen der geringen individuellen Steuerschuld; zweitens, weil die Grundsteuer nicht nach Art der Flächennutzung differenziert und somit keine explizite ökologische Komponente aufweist. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Diskussion um eine Ökologisierung der Grundsteuer, etwa in Form einer Flächennutzungsabgabe als Alternative zur konventionellen Grundsteuer, die Anreize für einen sparsameren und ökologisch nachhaltigeren Umgang mit der knappen Ressource Boden setzt, lohnenswert.
Auch weitere Instrumente – neben der bereits existierenden Parkometerabgabe – zur Steuerung von Mobilität und Verkehr sind zu prüfen. Etwa Road-Pricing bzw. City-Maut, d. h. eine Abgabe, die – gegebenenfalls mit einem erhöhten Satz zu Spitzenzeiten – auf das Befahren der Innenstadt mit dem Pkw erhoben wird. Eine zweite Option wäre eine Parkplatz- bzw. Verkehrserregerabgabe, die die externen Kosten des individuellen Autoverkehrs bei den Anbietern von Parkplätzen internalisieren soll.
Diese ökologisch orientierten Gemeindeabgaben haben neben einer Lenkungs- auch eine Finanzierungsfunktion. Mit den zusätzlichen Einnahmen können andere Abgaben – vor allem auf Arbeit – gesenkt oder eine klimaverträgliche kommunale Infrastruktur finanziert werden.
Klimaziele in der Steuerung verankern: Klimabudgets
Für eine tiefgreifende Transformation hin zu einer klimafreundlichen Gemeindepolitik ist es notwendig, Klimaschutz auch im Steuerungsprozess zu verankern. Als Instrument hierfür bieten sich sogenannte „Klimabudgets“ an: Darin werden Ziele zur Reduktion der CO2-Emissionen mit konkreten Maßnahmen verknüpft. Zur Messung des Stands der Zielerreichung werden Indikatoren festgelegt. Klimabudgets liefern wichtige Daten zu klimarelevanten öffentlichen Ausgaben. Sie sorgen dadurch erstens für eine erhöhte Transparenz, und zweitens erleichtern sie eine fundierte Entscheidungsfindung und die Priorisierung von Klimainvestitionen durch die Politik.
Als international beachtetes Beispiel gilt die Stadt Oslo, die 2016 zum ersten Mal ein Klimabudget verabschiedete. Bis 2050 soll Oslo klimaneutral werden, in einem ersten Schritt wurden 36 Maßnahmen in den Bereichen Gebäude, Müllentsorgung und Verkehr beschlossen. In Österreich hat die Stadt Wien für 2020 ein erstes Klimabudget beschlossen, das vorerst jedoch nur exemplarisch ist. Ähnlich wie in Oslo soll das Budget der Stadt Wien mit dem Voranschlag 2021 hinsichtlich Klimagerechtigkeit systematisch analysiert werden, anschließend sollen Lenkungsmaßnahmen beschlossen werden, mit dem Ziel, die Treibhausgasemissionen bis 2030 pro Kopf zu halbieren.
Fazit – Finanzausgleich nutzen, um Klimapolitik auf allen Ebenen zu forcieren
Im Regierungsprogramm wird die Einhaltung der Klimaziele zu Recht als gesamtstaatliche Aufgabe gesehen. Damit alle Ebenen der öffentlichen Hand ihren Beitrag zu einer klimagerechteren Politik leisten können, sollten die Verhandlungen für einen neuen Finanzausgleich genutzt werden, um jene Aufgabenbereiche anzugehen, in denen eine enge Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Gemeinden – angesichts finanzieller Erfordernisse bzw. geteilter Zuständigkeiten – unumgänglich ist: Dies betrifft unter anderem den öffentlichen Verkehr, die thermische Sanierung und auch das Abgabensystem. Insbesondere bei gemeinschaftlichen Aufgaben sind dabei schwierige Abstimmungen zu erwarten. Gerade im Bereich der Klimapolitik müssen die Kompetenzen von Bund, Ländern und Gemeinden erst abgestimmt werden. Es braucht gebietskörperschaftsübergreifende Konzepte und aufeinander abgestimmte Strategien.
Hier bietet sich der Multi-Level-Governance-Ansatz an, bei dem es weniger um die Herstellung getrennter Verantwortungsbereiche durch Entflechtung geht, sondern mehr um ein abgestimmtes, gemeinsames Agieren aller staatlicher Ebenen und der relevanten Stakeholder. Ein stärkerer Governance-Fokus bietet die Möglichkeit, bestehende Mängel der Zusammenarbeit zu identifizieren und Lösungen zu finden.
Dazu braucht es ein gemeinsames Problemverständnis und Zielsetzungen über gewünschte Wirkungen, die Finanzierung und Qualität der geplanten Maßnahmen. Nur wenn es eine ernsthafte Bereitschaft zu nachhaltigen Lösungen für die Bekämpfung der Klimakrise in allen Ebenen der öffentlichen Hand gibt, können die notwendigen tiefgreifenden politischen Veränderungen dafür gelingen.
