Die globale Mindeststeuer – was sie kann und wofür sie nichts kann
Im Verlauf von 2023 muss die globale Mindeststeuer für Konzerngewinne ins österreichische Recht überführt werden. Während sie von einigen als „Jahrhundertreform“ gefeiert wird, üben andere heftige Kritik. Ein Blick auf die Entwicklung der Mindeststeuer zeigt, was sie kann, wofür sie nichts kann und welche Möglichkeiten die Bundesregierung bei der Umsetzung hat.
Beitrag der Konzerne zur Krisenfinanzierung
Im Oktober 2021 hat sich die Staatengemeinschaft auf die Einführung einer globalen Mindeststeuer für Konzerngewinne von 15 Prozent geeinigt. Nach einem unrühmlichen Verhandlungspoker von Ungarn und Polen konnte sich die Europäische Union Ende 2022 auf eine EU-weite Umsetzung mittels Mindeststeuerrichtlinie verständigen. Die Arbeiterkammer hat sich in ihrer Bewertung für eine möglichst effektive Mindeststeuer eingesetzt. Unsere Kritik konzentrierte sich darauf, dass der Steuersatz von 15 Prozent zu niedrig angesetzt ist und die Begünstigung für unternehmerische Substanz (z. B. Produktionsanlagen) die Effektivität der Mindeststeuer schmälern würde. Trotzdem lässt sich nicht leugnen, dass die globale Mindeststeuer ein großer Schritt in Richtung Steuergerechtigkeit ist, auch weil sie – im Gegensatz zu vielen anderen großen Reformvorschlägen im Bereich Konzernbesteuerung – nun auch tatsächlich Wirklichkeit wird. Bei der Umsetzung ist nun darauf zu achten, dass Österreich die nationalen Spielräume maximal ausnützt. Auch um einen fairen Beitrag der großen Konzerne zur Krisenfinanzierung sicherzustellen.
Wie funktioniert die globale Mindeststeuer?
Die globale Mindeststeuer stellt sicher, dass die Gewinne großer Konzerne – egal wo auf der Welt sie gemacht oder geparkt werden – künftig mit zumindest 15 Prozent effektiv versteuert werden müssen. Auch in Steueroasen, und zwar unabhängig davon, ob die Steueroase selbst die Mindeststeuer einführt oder nicht.
Betroffen sind Unternehmensgruppen mit einem Konzernumsatz von über 750 Mio. Euro. In Österreich sind das gut 80 heimische Konzerne sowie diverse ausländische Konzerntöchter mit ihren Aktivitäten in Österreich.
Das zentrale Instrument der Mindeststeuer ist die sogenannte Ertragseinbeziehungsregelung (kurz EER). Sie ermöglicht es dem Sitzstaat der Konzernmutter – bei einem österreichischen Konzern also Österreich –, die niedrig besteuerten Konzerngewinne im In- und Ausland aufstockend auf 15 Prozent zu besteuern. Dazu muss der Konzern in jedem Land, in dem er aktiv ist, die effektive Gewinnsteuerbelastung nach harmonisierten Regeln berechnen. Wenn ein österreichischer Konzern im Ausland niedrig besteuerte Gewinne macht, z. B. 10 Millionen Euro zu 10 Prozent, dann kann Österreich die auf 15 fehlenden 5 Prozent, also 500.000 Euro, bei der Konzernmutter nachversteuern (Ergänzungssteuer). Die Unternehmen dürfen dabei einen Abzug von 5 Prozent für Realkapital und Löhne vornehmen (sogenannte „Substanzbegünstigung“). Das heißt, die niedrig besteuerten Gewinne werden nicht vollständig nachversteuert, wenn das Unternehmen im Niedrigsteuerland unternehmerische Substanz vorweisen kann.
Relevant ist zudem die Option zur Einführung einer nationalen Ergänzungssteuer. Sie erlaubt den einzelnen Staaten, die Mindestbesteuerung für alle Konzerngesellschaften im Inland selbst vorzunehmen, auch bei den Inlandsgesellschaften ausländischer Konzerne, die eigentlich der oben dargestellten EER unterliegen würden. Das heißt, wenn z. B. Ungarn die nationale Ergänzungssteuer einführt, dürfen die niedrig besteuerten Gewinne der Ungarn-Tochter der Erste Bank primär von Ungarn selbst höher besteuert werden, nicht mehr über die Konzernmutter in Österreich. Die nationale Ergänzungssteuer wirkt für die Steueroasen also wie eine Körperschaftsteuererhöhung, eingeschränkt auf Konzerne mit einem Umsatz von mehr als 750 Millionen Euro. Die Ertragseinbeziehungsregel greift nur mehr dort, wo ein Staat keine nationale Ergänzungssteuer einführt. Nachdem aber kein Staat den anderen freiwillig Steuereinnahmen überlassen wird, ist davon auszugehen, dass fast alle Staaten von der Option Gebrauch machen werden, auch Österreich.
In den Fällen, in denen die Konzernzentrale in einem Staat ohne Mindeststeuer liegt, greift noch die umgekehrte Ertragseinbeziehungsregelung (UEER), eine Art Backstop gegen die Verlagerung der Konzernzentralen in Steueroasen. Sie berechnet die Ergänzungssteuer auf Konzernebene und teilt sie den Sitzstaaten der Konzerngesellschaften nach Substanz zu.
Der politische Plan hinter der Mindeststeuer
Die Grundidee der Mindeststeuer ist einfach. Indem die Gewinne in Steueroasen höher besteuert werden, sinkt der Anreiz für Konzerne, ihre Gewinne in diese Steueroasen zu verschieben. Oder anders formuliert: Die Steuertricks der Konzerne werden weniger attraktiv und sollen dadurch zurückgehen. Betroffen sind nicht nur die berühmten Karibikinseln, wo häufig überhaupt keine Körperschaftsteuer anfällt, sondern auch Steueroasen innerhalb der EU, wie z. B. Irland mit 12,5 Prozent Körperschaftsteuer oder Ungarn mit 9 Prozent.
Indem die Steueroasen ihre Gewinnsteuern (faktisch) erhöhen und dadurch weniger attraktiv werden, sinkt auch der Druck auf Normalsteuerländer wie Österreich, ihre Steuern weiter abzusenken. Im Moment konkurrieren Staaten um die attraktivsten Steuerbedingungen für das mobile Kapital der Konzerne. Dieser Steuerwettbewerb ist in der wissenschaftlichen Literatur gut abgesichert. Die Mindeststeuer entschärft diesen Wettbewerb, weil sie die Normalsteuerländer gegenüber den Steueroasen automatisch wettbewerbsfähiger macht – eingeschlossen direkte Nachbarn Österreichs wie Ungarn oder die Schweiz. Natürlich gibt es weiterhin einen Steuerwettbewerb zwischen den Normalsteuerländern, aber den hätte es auch ohne die Mindeststeuer gegeben. Die Mindeststeuer stärkt jetzt die Argumente jener, die weitere Körperschaftsteuersenkungen kritisch sehen.
Das politisch Spannende an der Mindeststeuer ist, dass sie ohne völkerrechtliche Verträge auskommt. Die internationale Grundsatzeinigung vom Oktober 2021 ist nur ein Common Approach für jene Staaten, die die Mindeststeuer einführen wollen. Ob sie das tun, bleibt ihnen überlassen. Das erleichterte die Einigung, tut der Koordination aber keinen Abbruch, weil der Druck, die Mindeststeuer einzuführen, ohnehin ein ökonomischer ist. Nachdem das kapitalistische Zentrum der G7 die Mindeststeuer nun flächendeckend in Stellung bringt und „seine“ Konzerne global mit mindestens 15 Prozent besteuert, steigt natürlich der Druck auf alle anderen Staaten nachzuziehen – es sei denn, sie wollen die zusätzlichen Steuereinnahmen den G7 überlassen, was unwahrscheinlich ist.
Effekte der Mindeststeuer auf die österreichischen Konzerne
Was bedeutet die Mindeststeuer für die österreichischen Konzerne? Professor Matthias Petutschnig von der WU Wien und ich haben uns die Frage in einem rezenten Artikel in der Österreichischen Steuerzeitung am Beispiel der Bilanzdaten von 19 ATX-Konzernen zwischen 2016 und 2020 angesehen. Die Berechnungen legen nahe, dass die Konzernsteuerquoten durch die Mindeststeuer um zwei bis drei Prozentpunkte steigen werden. Die UNCTAD kommt in einer rezenten Studie zu ähnlichen Größenordnungen. Interessant ist, dass der Effekt nicht alle Unternehmen gleich trifft. Betroffen sind vor allem Unternehmen, die bislang von niedrig besteuerten Gewinnen profitiert haben und deren Konzernsteuerquoten nun auf etwa 15 Prozent erhöht werden (siehe Grafik).
Die zusätzliche Steuerbelastung bei den 19 untersuchten Unternehmensgruppen beläuft sich auf gut 130 Millionen Euro im Jahr. Ohne die „Substanzbegünstigung“ wären es sogar 220 Millionen Euro gewesen.
Spannend ist, dass niedrig besteuerte Konzerngesellschaften in Österreich fast 50 Prozent des Aufkommens ausmachen. Das kommt daher, dass die Gewinnermittlungsregeln der Mindeststeuer nicht alle Begünstigungen im österreichischen Steuerrecht anerkennt (z. B. Forschungsprämie, Investitionsfreibetrag, Schachtelbeteiligung etc.), was trotz 24 Prozent nominaler Körperschaftsteuer die effektive Körperschaftsteuer unter 15 Prozent drücken und Mindeststeuer auslösen kann.
Was ist an Steueraufkommen zu erwarten?
Auf globaler Ebene erwartet die OECD ein zusätzliches Steueraufkommen von bis zu 220 Mrd. Dollar. Für Österreich hat das Finanzministerium Mitte 2021 eine Schätzung von 600 bis 700 Mio. Euro veröffentlicht. Nachdem diese Schätzung die nationale Ergänzungssteuer noch nicht berücksichtigt hat, die die Einnahmen in Staaten wie Österreich tendenziell reduziert, ist zu erwarten, dass die endgültigen Zahlen niedriger ausfallen werden.
Unsere Berechnungen zu den Konzernsteuerquoten oben ermöglichen eine grobe Annäherung. Wenn die Konzernsteuerquoten durch die Mindeststeuer in Österreich von 20 Prozent auf 22 bis 23 Prozent steigen (das sind 10 bis 15 Prozent) und der Körperschaftsteueranteil der großen, von der Mindeststeuer betroffenen Unternehmensgruppen ca. 20 Prozent beträgt, dann ergibt sich ein kurzfristiges Aufkommenspotenzial von 2 bis 3 Prozent des Körperschaftsteueraufkommens, also etwa 200 bis 300 Millionen Euro pro Jahr.
Wichtig ist, dass man neben diesen kurzfristigen Aufkommenseffekten das langfristige Aufkommenspotenzial durch weniger Gewinnverschiebungen und Steuerwettbewerb nicht übersieht. Wenn die Konzerne weniger Gewinne in Steueroasen verschieben (also mehr in Normalsteuerländern versteuern) und der Steuerwettbewerb kleiner wird (die Normalsteuerländer also die Körperschaftsteuer nicht mehr oder weniger stark reduzieren müssen), dann bringt das ebenfalls zusätzliche Steuereinnahmen, die in diesen Schätzungen nicht enthalten sind.
Werden Steuertricks und Steuerwettbewerb weniger werden?
Wie stark die Mindeststeuer die Steuertricks der Konzerne und den Steuerwettbewerb der Staaten reduzieren kann, lässt sich erst in ein paar Jahren sagen. Dass ein höherer Mindeststeuersatz von z. B. 21 Prozent ohne „Substanzbegünstigung“ einen größeren Effekt gehabt hätte, ist unstrittig. Das heißt aber nicht, dass die Mindeststeuer, wie sie jetzt kommen soll, nichts bringen würde.
Besonders irreführend ist die Kritik, dass die Mindeststeuer den Steuerwettbewerb sogar anheizen könnte, weil die 15 Prozent unter dem EU-weiten Gewinnsteuerdurchschnitt liegen würden. Dieses Argument verkennt völlig, dass der ökonomische Druck auf die Normalsteuerländer, ihre Steuersätze zu senken, durch die Mindeststeuer zurückgeht (siehe oben). Dass WKÖ oder Industriellenvereinigung das nicht hören wollen und weiter Körperschaftsteuersenkungen fordern werden, ist nicht die Schuld der Mindeststeuer. Im Gegenteil: Ihre Argumente für die Notwendigkeit weiterer Senkungen werden durch die Mindeststeuer weniger überzeugend.
Führt die Mindeststeuer zu mehr Steuergerechtigkeit?
Ob die Mindeststeuer die Steuergerechtigkeit erhöht, ist eine Frage der Betrachtung. Fakt ist, dass die Mindeststeuer eine zusätzliche Gewinnsteuerbelastung für große multinationale Konzerne bedeutet, vor allem für jene, die mit Gestaltungen die Konzernsteuerquoten bislang niedrig halten konnten. Aus Sicht der Arbeitnehmer:innen und Konsument:innen, die das Gros der österreichischen Steuern und Abgaben leisten, aber auch aus Sicht der Klein- und Mittelbetriebe, die gegen die Konzerne konkurrieren müssen, ohne ihre Steuergestaltungsmöglichkeiten zu haben, bedeutet die Mindeststeuer also sicher mehr Steuergerechtigkeit.
Was teilweise kritisiert wird, ist die Verteilung der Mehreinnahmen zwischen den kapitalistischen Kernstaaten der G7 und dem „globalen Süden“, die von diversen NGOs und einigen Entwicklungsländern als ungerecht eingeschätzt wird. Tatsächlich gibt es in der Verteilung der Besteuerungsrechte an den Konzerngewinnen zwischen den Staaten eine strukturelle Bevorzugung der Sitzstaaten der Konzernmütter im kapitalistischen Zentrum, während die Quellenstaaten der Wertschöpfung im „globalen Süden“ benachteiligt sind. Und es ist auch richtig, dass die Mindeststeuer dieses Problem nicht löst. Die aktuelle Untersuchung der UNCTAD zeigt zwar, dass auch die Entwicklungs- und Schwellenländer von der Mindeststeuer profitieren, aber nicht so stark wie die Industriestaaten.
Dazusagen muss man freilich, dass die Mindeststeuer nie dazu gedacht war, dieses Problem zu lösen. Bei der Mindeststeuer ging es immer nur darum, die Steueroasen „auszutrocknen“, nicht darum, die Besteuerungsrechte neu bzw. gerechter zu verteilen. Eine Neuverteilung der Besteuerungsrechte hätte eine Änderung der Doppelbesteuerungsabkommen, also völkerrechtliche Verträge, erfordert, was die Mindeststeuer überfordert hätte. Das Problem solcher Auflagen sieht man an den laufenden Verhandlungen zu „Pillar 1“, wo eine Neuverteilung der Besteuerungsrechte der 100 größten Weltkonzerne geplant ist. Die Einigung über Pillar 1 steht auf Messers Schneide, weil unklar ist, ob die US-Regierung die Ratifizierung der dafür notwendigen Vertragsänderungen durch den Kongress bekommt.
Die Mindeststeuer kann nicht alle Ungerechtigkeiten der globalen Konzernbesteuerung lösen. Davon auszugehen wäre illusorisch. Damit ist klar, dass es – ergänzend zur globalen Mindeststeuer – weitere Schritte zur Herstellung globaler Steuergerechtigkeit brauchen wird. Das betrifft:
1) Mehr Transparenz durch Ausweitung des „Public Country by Country Reporting“ für Konzerne.
2) Eine gerechtere Verteilung der Besteuerungsrechte an den Konzerngewinnen durch eine formelbasierte Zuteilung anhand der Wertschöpfung an den einzelnen Standorten (Realkapital, Konsum und Beschäftigung). Die globale Mindeststeuer ist ein wichtiger Schritt in diese Richtung, weil sie die für die Formelaufteilung notwendige Harmonisierung der Steuerbemessungsgrundlage mitliefert.
3) Eine konsequente Weiterentwicklung der bestehenden nationalen Anti-Missbrauchs-Systeme.
Nationale Spielräume bei der Umsetzung nutzen
Was viele nicht wissen: Schon jetzt existieren nationale Schranken gegen die Steuertricks der Konzerne. Das sind einerseits die sogenannte Hinzurechnungsbesteuerung – sie erlaubt Österreich, die niedrig besteuerten Gewinne der österreichischen Konzerne im Ausland zur österreichischen Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage hinzuzurechnen, wenn diese in einer Briefkastenfirma geparkt werden und mit weniger als 12,5 Prozent effektiv besteuert werden – und andererseits das sogenannte Abzugsverbot – es verbietet, dass konzerninterne Zins- und Lizenzzahlungen von der österreichischen Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage abgezogen werden dürfen, wenn sie bei der empfangenen Gesellschaft in einer Steueroase mit weniger als 10 Prozent effektiv besteuert werden. Das Mindeste wäre es, diese beiden Niedrigsteuergrenzen im Zuge der Umsetzung der Mindeststeuerrichtlinie auf 15 Prozent anzuheben und zu harmonisieren. Das würde endlich einen einheitlichen Niedrigsteuerstandard schaffen und brächte zusätzliche Steuereinnahmen.
Auch die Mindeststeuerrichtlinie selbst enthält nationale Spielräume, neben der Option zur Einführung einer nationalen Ergänzungssteuer (die Österreich jedenfalls nutzen sollte) ist das insbesondere die Umsatzgrenze für den Anwendungsbereich, die derzeit mit mindestens 750 Mio. Euro Konzernumsatz festgelegt ist, aber auch niedriger ausfallen kann. Bei einer Umsatzgrenze von 750 Mio. Euro sind laut der „Trend“-Liste der größten Unternehmen 2021 169 Unternehmensgruppen von der Mindeststeuer betroffen. Wenn man die Grenze auf beispielsweise 500 Millionen Euro reduziert, kämen noch mal 86 Gruppen mit bis zu 50 Milliarden Euro Wertschöpfung hinzu. Nachdem auch „kleinere“ Konzerne nicht vor Steuertricks gefeit sind, wäre eine Herabsetzung der Umsatzgrenze ein probates Mittel, die Mindestbesteuerung der Konzerngewinne zu stärken. Die Bundesregierung hat es in der Hand, bei Umsetzung der Mindeststeuer über die Umsetzung der EU-Richtlinie hinauszugehen und ein breites Gesamtpaket zu schnüren, das einen echten Beitrag für mehr Steuergerechtigkeit für Arbeitnehmer:innen, Konsument:innen und kleine Selbstständige leistet. Wir werden die Bundesregierung an diesen Möglichkeiten messen.
